Що вас цікавить?

Концепція “Адміністративні послуги – нова якість держави” (проект)

11.10.2004
Адміністративні послуги

Даний проект розроблено з метою визначення мети і напрямів реформування системи надання адміністративних послуг в Україні. Редакція 2004 року. 


Проект

Концепція

“Адміністративні послуги –

нова якість держави”

1. Призначення сучасної держави

Відповідно до Конституції України людина, її життя і здоров‘я, честь та гідність є найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини визначають зміст та спрямованість діяльності держави. Все це вимагає переосмислення ролі держави та радикальної зміни відносин між владою та громадянами. Сучасна держава не управляє суспільством, а надає йому послуги. Громадяни є не прохачами у відносинах з органами влади, а споживачами адміністративних послуг. Держава повинна орієнтуватися на потреби та очікування споживача адміністративних послуг, так само як це робиться у приватному секторі.

2. Теоретичні засади

Впровадження доктрини адміністративних послуг має здійснюватися на єдиних засадах, що вимагає визначення поняття “адміністративні послуги”, з’ясування його ознак та співвідношення з іншими суміжними категоріями. 

Методологічною основою доктрини адміністративних послуг є концепція служіння, тому категорія “адміністративних послуг” в своїй основі має те саме навантаження, що й в приватному праві, а саме – це діяльність щодо задоволення певних потреб особи, яка здійснюється за зверненням цієї особи.

Послуги, що надаються державою та місцевим самоврядуванням, складають сферу публічних послуг.

Принципова відмінність між публічними послугами та послугами приватного сектору полягає у тому, що приватний сектор намагається максимально розширити асортимент послуг, а номенклатура публічних послуг має ґрунтуватися на принципі – держава робить тільки те, що не може або не повинен робити приватний сектор.  

За ознаками суб’єкта, що надає публічні послуги, необхідно розрізняти державні та муніципальні (комунальні) послуги. 

Державні послуги – це послуги, що надаються органами державної влади (як правило, лише виконавчої) та державними установами, організаціями, підприємствами.

Муніципальні (комунальні) послуги – послуги, що надаються органами місцевого самоврядування та комунальними установами, організаціями, підприємствами.

За суб’єктом, який несе відповідальність за надання публічної послуги та джерелом її фінансування (видом бюджету) до державних послуг можна віднести також послуги, які надаються органами місцевого самоврядування та недержавними установами, організаціями, підприємствами в порядку виконання делегованих державою повноважень тощо, а до муніципальних послуг – послуги, які надаються за рахунок місцевих бюджетів.

Адміністративні послуги – це публічні послуги, які надаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, і надання яких пов’язане з реалізацією владних повноважень.

Виокремлення адміністративних послуг необхідне для відмежування публічно-службової діяльності адміністративних органів від господарських відносин, та для покращення якості надання адміністративних послуг.    

Ідентифікувати діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування як надання адміністративних послуг можна завдяки ознакам, які характеризуються адміністративні послуги:

1) адміністративна послуга надається за зверненням приватної фізичної або юридичної особи (далі – приватної особи). Контрольна діяльність (перевірки, ревізії, інспектування тощо) та інша “втручальна” діяльність адміністративного органу не є адміністративними послугами;

2) надання адміністративних послуг пов’язане із забезпеченням умов для реалізації суб’єктивних прав конкретної приватної особи. Найбільш типовими зразками адміністративних послуг є різноманітна діяльність щодо проведення реєстрації, видачі дозволів, ліцензій тощо;

3) адміністративні послуги надаються адміністративними органами  і обов’язково через реалізацію владних повноважень. Поняття “адміністративного органу” вживається не тільки у статутному значенні – такими є органи виконавчої влади, виконавчі органи місцевого самоврядування, – а й у функціональному. Тобто органом може вважатися будь-який суб’єкт (в тому числі установа, організація, підприємство незалежно від форми власності тощо), який на виконання закону чи у порядку делегування здійснює функції державного управління або місцевого самоврядування. Отримати конкретну адміністративну послугу можна, як правило, тільки в одному адміністративному органі. В цьому сенсі адміністративний орган володіє “монополією” на надання такої адміністративної послуги;

4) право на отримання особою конкретної адміністративної послуги та відповідне повноваження адміністративного органу має визначатися лише законом;

5) результатом адміністративної послуги в процедурному значенні є адміністративний акт – рішення або дія адміністративного органу, яким задовольняється звернення особи. Такий адміністративний акт має конкретного адресата – споживача адміністративної послуги, тобто особу яка звернулася за даною послугою.

Отже, адміністративна послуга – це спрямована на забезпечення (юридичне оформлення) умов для реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи публічно-службова діяльність адміністративного органу, яка здійснюється за заявою цієї особи.

3. Недоліки існуючої практики надання адміністративних послуг

Сучасний стан надання адміністративних послуг характеризується багатьма недоліками об’єктивного та суб’єктивного характеру. Окремі проблеми зумовлені недосконалим законодавством, яке не завжди враховує потреби та інтереси приватних осіб при регулюванні їх відносин з адміністративними органами. Серед таких недоліків можна виділити:

1) наявність необґрунтованих видів адміністративних послуг;

2) “подрібнення” адміністративних послуг на окремі платні послуги;

3) перекладання обов’язків адміністративних органів щодо збирання довідок, візування, погоджень тощо на приватних осіб; 

4) необґрунтована платність окремих видів адміністративних послуг;

5) необґрунтовано високі розміри плати за окремі види послуг;

6) обмеженість днів та годин прийому громадян;

7) проблеми доступу до інформації необхідної для отримання адміністративних послуг;

8) необґрунтовано великі строки для надання окремих послуг;

9) суперечливе правове регулювання та неналежне регулювання процедурних питань;

10) фактичне зобов’язання приватних осіб отримувати супутні платні послуги, сплачувати “добровільні” благодійні внески.

Проте головною вадою діяльності адміністративних органів є ставлення до приватної особи як до прохача, орієнтація не на задоволення очікувань особи, а на формальне дотримання правил. Тому найважливішим завданням впровадження доктрини адміністративних послуг є впровадження ставлення до приватної особи як до споживача / клієнта. Це передбачає не обов’язковість стягнення плати за адміністративні послуги, а насамперед орієнтацію адміністративного органу на задоволення звернення приватної особи за прикладом приватного сектору.          

Найбільш типовими порушеннями законодавства у сфері надання адміністративних послуг є вимагання документів, не передбачених законодавством, або у формі не передбаченій законодавством (нотаріально посвідчених копій документів тощо), та порушення строків надання окремих видів послуг.

Вкрай важливо зосередити увагу на вирішенні проблематики “переліків платних послуг”, що надаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, утвореними ними установами, організаціями та підприємствами, що утримуються за рахунком коштів відповідних бюджетів.

На сьогодні інструмент “переліків платних послуг” використовується не для впровадження доктрини послуг (служіння), а з метою отримання коштів від приватних осіб. Більшість із видів діяльності передбачених у цих переліках не є адміністративними послугами тому що, або є загальними обов’язками усіх адміністративних органів (надання інформації, текстів нормативних актів, консультування тощо), або взагалі не пов’язані з реалізацією владних повноважень (ксерокопіювання, ламінування тощо). 

Методологічною основою для упорядкування даної сфери відносин є вимоги Конституції України щодо визначення виключно законом повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Право адміністративного органу надавати будь-яку послугу є його повноваженням, і належною правовою підставою для здійснення цього повноваження є лише закон і акти прирівняні до нього за ієрархією.

Адміністративною послугою є лише результативна діяльність цілісного характеру, тому необхідно припинити практику стягування плати за окремі дії: надання бланків, оформлення документів тощо.

Підстави для платності надання публічної інформації, та для визначення розміру плати повинні бути визначені законом. При цьому палата за надання інформації може братися лише тоді, коли пошук інформації та її обробка вимагають значних затрат робочого часу, а її розмір повинен визначатися з урахуванням критеріїв обсягу інформації, суб’єкта запиту інформації, мети запиту тощо. 

Не є адміністративними послугами діяльність господарського характеру (копіювання документів, ламінування тощо). Надання таких платних послуг адміністративними органами має бути заборонено, оскільки це призводить до неефективного використання публічних ресурсів та до неналежного виконання публічних завдань.

Інспекції та інші контролюючі органи не повинні надавати жодних платних послуг.

Бюджетні установи, організації та підприємства можуть надавати адміністративні послуги лише у випадку, коли це прямо передбачено законом, або якщо такі повноваження їм надані (делеговані) органом державної влади, органом місцевого самоврядування відповідно до закону.     

4. Плата за адміністративні послуги

Особливо гострими є проблеми віднесення окремих видів адміністративних послуг до платних, обґрунтованості визначення розмірів плати за них, прозорості цього процесу. Через невпорядкованість даної сфери суспільних відносин сьогодні за адміністративні послуги стягується і державне мито, і податкові збори, та інші форми платежів.

За загальним правилом адміністративні послуги повинні бути платними, тому що:

1) це справедливо, адже одні особи ніколи не звертаються за певними послугами, а інші регулярно. Фінансування надання послуг окремим особам за рахунок публічних коштів означало б перекладення зобов’язань зі споживача послуги на суспільство вцілому;

2) це може запобігати корупції, адже законна та прозора плата за послугу дає споживачеві право вимагати її належної якості;

3) плата за послуги може бути дієвим інструментом підвищення якості надання адміністративних послуг, якщо від цих коштів залежатиме фінансування відповідного адміністративного органу та преміювання службовців.     

Безплатними для громадян повинні бути адміністративні послуги у справах пенсійного та соціального забезпечення, а також у справах, які безпосередньо стосуються реалізації основних прав і свобод людини (наприклад, видача першого загальногромадянського паспорта).

Безоплатними можуть бути також послуги у випадках, коли розмір плати не виправдовує витрат, пов’язаних з її адмініструванням.

Плата за адміністративні послуги повинна визначатися:

1) законом або в порядку, встановленому законом, 

2) у фіксованому розмірі,

3) як правило, на основі середньої собівартості надання даного виду послуг, 

4) з  обов’язковим проведенням консультацій з громадськістю (потенційними споживачами послуг).

У виняткових випадках, розмір плати за адміністративну послугу може бути вищим собівартості у разі, якщо:

1) це пов’язано з винятковими вимогами особи (наприклад, за терміновість); 

2) публічні інтереси зумовлюють підвищені фінансові вимоги до отримувача послуги або діяльність отримувача послуги має певний “конфлікт” з інтересами суспільства.

Потребують удосконалення також механізми оплати адміністративних послуг. Якщо розмір плати невисокий, а ймовірність прийняття негативного рішення незначна, то оплата може здійснюватися перед або разом з поданням заяви на отримання адміністративної послуги.

Якщо розмір плати за послугу високий, а дискреційні повноваження (можливість розсуду) органу широкі, доцільно, щоб плата вносилася після прийняття позитивного рішення. У таких випадках можуть стягуватися окремо витрати на провадження. Доцільно, щоб розмір цієї плати також визначався централізовано у фіксованому розмірі. Адміністративних послуг з таким порядком оплати повинно бути якнайменше.

Для оплати адміністративних послуг соціально-вразливими категоріями громадян повинні використовуватись не пільги, а механізми адресної допомоги або компенсацій.

5. Покращення якості надання адміністративних послуг

Для покращення якості надання адміністративних послуг необхідно:

1) розмежувати органи, які займаються виробленням політики та органи, які займаються поточним адмініструванням. В другій категорії необхідно виділити органи, які надають адміністративні послуги та зосередити їх увагу на якісному наданні адміністративних послуг;

2) мінімізувати обсяг (номенклатуру) адміністративних послуг, та залишити лише ті послуги, які зумовлені публічними інтересами. Для цього всі послуги, які надаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування та створеними ними підприємствами, установами та організаціями необхідно переглянути і згрупувати: а) послуги, надання яких потрібно залишити за державою та місцевим самоврядуванням; б) послуги, які можуть бути скасовані без шкоди для суспільства та держави; в) послуги, надання яких може бути передано недержавним суб‘єктам в порядку делегування або приватизації, але їх надання має здійснюватися під контролем та під відповідальність  держави або місцевого самоврядування. Діяльність адміністративних органів, яка безпосередньо не пов’язана зі здійсненням владно-службових функцій, повинна бути взагалі заборонена для них. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування не повинні займатись господарською (підприємницькою) діяльністю. Діяльність щодо перегляду обсягу (номенклатури) адміністративних послуг повинна здійснюватися постійно;

3) максимально децентралізувати надання адміністративних послуг. Основним суб’єктом надання адміністративних послуг мають бути органи місцевого самоврядування. Це наблизить надання адміністративних послуг до споживачів, що не тільки зручно для останніх, але й сприятиме більш точному визначенню потреб та очікувань споживачів, підвищить відповідальність влади. Крім того, завдання щодо надання адміністративних послуг доцільно передавати через відкриті механізми тендерів, делегування недержавним інституціям, органам професійного самоврядування тощо. Передача публічних завдань повинна відбуватися разом з відповідним публічним фінансуванням на цю діяльність;

4) регламентувати процедуру надання адміністративних послуг. Правова визначеність у процедурних питаннях зменшує можливості для зловживань та гарантує правову захищеність приватних осіб. При цьому процедура надання адміністративних послуг повинна ґрунтуватися на принципах цілісності (результативності) адміністративної послуги та “єдиного вікна” – приватна особа подає заяву та при потребі необхідний мінімум документів, а збір довідок, погодження тощо має здійснюватися всередині адміністрації (всередині адміністративного органу та між адміністративними органами), а не покладалися на особу. При встановленні процедури надання адміністративної послуги необхідно орієнтуватися на кінцевий результат та не допускати “подрібнення” адміністративної послуги;

5) створити такі умови, щоб суб’єкти, які надають адміністративні послуги, в питанні внутрішньої організації діяльності могли діяти за принципами приватного сектору. Це повинно поширюватися насамперед на питання добору кадрів та управління персоналом, винагороди за працю. Працівники повинні бути зорієнтовані на досягнення результатів, з відповідними стимулами за їх досягнення, а не за формальне дотримання правил. Необхідно створити умови за яких оплата праці в адміністративних органах могла б досягати рівня оплати праці  спеціалістів відповідної кваліфікації в приватному секторі;

6) виробити стандарти надання адміністративних послуг на основі стандартів аналогічних послуг у приватному секторі. Необхідно враховувати думку громадськості (через механізми консультування,  громадських слухань, опитувань тощо) щодо доцільності запровадження нових адміністративних послуг, якості надання існуючих адміністративних послуг;  

7) створювати “універсами послуг” (“єдині офіси”), що дозволяє: а) особі в одному місці отримати всі або найбільш поширені адміністративні послуги, які надаються на певному адміністративно-територіальному рівні; б) вести прийом громадян протягом усього робочого часу; в) організувати оплату послуг на місці. Сьогодні для цього необхідно заохочувати співпрацю органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування.

 6. Оцінка та стандарти якості надання адміністративних послуг

Обов’язковим напрямком підвищення якості надання адміністративних послуг є визначення критеріїв оцінки якості надання адміністративних послуг та стандартів якості надання адміністративних послуг. 

Критеріями оцінки якості надання адміністративних послуг є показники, які визначають рівень задоволення потреб та інтересів споживачів адміністративних послуг, професійність діяльності органів, що надають адміністративні послуги.

Критерії є підставами для встановлення стандартів якості надання адміністративних послуг. Стандарти якості надання адміністративних послуг повинні регулярно переглядатися та покращуватися.

Оцінка якості надання адміністративних послуг повинна здійснюватися на основі критеріїв: результативності, своєчасності, доступності, зручності, відкритості, поваги до особи, професійності.

1. “Результативність” передбачає спрямованість діяльності адміністративного органу на позитивне вирішення справи, тобто на надання особі адміністративної послуги. Оцінка за критерієм результативності також передбачає орієнтацію на цілісність послуги, тобто отримання особою загального очікуваного результату.     

2. “Своєчасність” надання адміністративної послуги передбачає дотримання установленого законом строку надання адміністративної послуги, з орієнтацією на якнайшвидше вирішення справи. Орган, що надає адміністративну послугу, повинен враховувати законні інтереси особи щодо прискореного надання адміністративної послуги.

3. “Доступність” передбачає фактичну можливість особи звернутися за отриманням адміністративної послуги. Доступність включає:

– наявність інформації про орган, який надає відповідні адміністративні послуги, її достатність (повноту) та коректність; різноманітність та доступність джерел такої інформації, в тому числі можливість отримання інформації телефоном;  

– територіальну наближеність органу до споживачів послуг; наявність сполучення громадського транспорту, вказівних знаків, під’їзних шляхів та місць паркування для приватного транспорту;

– можливість вільного (безперешкодного) доступу споживачів послуг в приміщення адміністративного органу;

– наявність та безплатність бланків та інших формулярів, необхідних для звернення за адміністративною послугою, можливість отримання таких бланків з веб-сторінки адміністративного органу;

– справедливий (обґрунтований) розмір плати за адміністративну послугу (якщо послуга платна). 

4. “Зручність” передбачає врахування інтересів та потреб споживачів послуг в організації надання адміністративних послуг. Зручність включає:

– можливість вибору способу звернення за адміністративною  послугою, в тому числі забезпечення можливості звернення поштою, електронною поштою тощо;

– впровадження принципу “єдиного вікна”, коли споживач послуги звертається до відповідального органу, який самостійно організовує подальше надання адміністративної послуги без участі споживача; мінімізацію кількості інстанцій, залучених до надання адміністративної послуги; використання (застосування) анкет та інших стандартизовано-допомагаючих форм;

– максимальний обсяг та зручність для споживачів часу особистого прийому громадян,  чітку визначеність цього часу та його реальне дотримання; відсутність черг або впорядкованість (організованість) особистого прийому громадян, використання механізмів попереднього запису, прозорої (нумерованої) черги тощо;

– зручний порядок оплати адміністративної послуги (якщо послуга платна) – плата повинна бути визначеною у фіксованому розмірі по можливості прийматися безпосередньо в приміщенні органу.

5. “Відкритість” передбачає наявність та доступність інформації, необхідної для отримання адміністративної послуги: про процедуру надання адміністративної послуги;  перелік документів, які потрібно подати для отримання послуги, зразки заповнення документів; про розмір та порядок оплати адміністративної послуги; про посадових осіб, відповідальних за надання адміністративних послуг. Відкритість включає: наявність та якість довідкових ресурсів (інформаційних щитів, веб-сторінки органу тощо); можливість отримання інформації  телефоном та в електронній формі;   можливість отримання консультативної допомоги.

6. “Повага до особи” передбачає ввічливе (шанобливе) ставлення до особи, її честі та гідності. Цей критерій також включає: готовність працівників органу допомогти споживачеві послуги в оформленні звернення тощо; дотримання принципу рівності громадян; наявність побутових зручностей в органі, що надає адміністративні послуги (сидячих місць для очікування в черзі тощо).

7. “Професійність” передбачає наявність належного рівня кваліфікації працівників адміністративного органу. Професійність визначається продемонстрованим рівнем знань та дотриманням процедури надання адміністративної  послуги; конкретністю та обґрунтованістю вимог, що ставляться до споживачів послуг тощо.

           

7. Правове регулювання

Запровадження в Україні доктрини адміністративних послуг, забезпечення належної якості надання адміністративних послуг вимагає системного підходу до правового регулювання даної сфери суспільних відносин.

Першочергове значення має прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України, який на основі провадження щодо розгляду заяв фізичних та юридичних осіб визначатиме принципи надання адміністративних послуг, правила щодо оплати адміністративних послуг,  процедуру надання адміністративних послуг.

Впровадження сучасних стандартів відкритості публічної інформації вимагає якнайшвидшої розробки та прийняття Закону “Про доступ до публічної інформації”.

Для покращення якості надання адміністративних послуг органами виконавчої влади необхідно законодавчо визначити порядок їх організації та діяльності.

При правовому регулюванні конкретних видів адміністративних послуг необхідно дотримуватися загальних принципів надання адміністративних послуг, цілісності (результативності) адміністративної послуги, не допускати перекладання обов’язків адміністративних органів на приватних осіб та запровадження необґрунтованих послуг і вимог до приватних осіб.