Конституційні зміни: загрози незалежності суду і як їх не допустити

Останнім часом подальші зміни у судовій системі пов‘язують із необхідністю внесення змін до Основного Закону. Президент Янукович вважає, що судова реформа 2010 р. дала можливість досягнути позитивних результатів. «Разом з тим певна частина вимог Ради Європи щодо запровадження в Україні новітніх демократичних стандартів судочинства не може бути здійснена без внесення змін до Конституції», – йдеться у нещодавно оприлюдненому посланні Президента до парламенту.

На конституційних змінах давно наполягає й Рада Європи, а за нею і Європейський Союз. Навіть більше – Європейський суд з прав людини рішенням у справі «Олександр Волков проти України» від 9 січня 2013 р. зобов’язав Україну навести лад у системі відповідальності суддів, зокрема у складі Вищої ради юстиції. Це рішення стало остаточним 27 травня, отже, Україна зобов’язана його виконати.

Які загрози містять існуючі ініціативи щодо внесення змін до Конституції? Якими повинні бути ці зміни, щоб привести українську систему правосуддя до європейських стандартів? Чи достатньо змінити Конституцію, щоб забезпечити право на справедливий суд? Відповіді на ці питання пропонуємо пошукати разом.

Ініціативи

Проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України щодо посилення гарантій незалежності суддів» розробили в Адміністрації Президента. Його передали до Конституційної асамблеї – консультативно-дорадчого органу при Президентові України – для аналізу та надання пропозицій.

Натомість Комісія Конституційної асамблеї з питань правосуддя розробила свій проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення судової системи та засад здійснення правосуддя в Україні». Після нормопроектної роботи Комісія з питань правосуддя почала напрацьовувати пропозиції до розділу «Судова влада» Концепції внесення змін до Конституції України. Тобто концепцію, що мала б знайти реалізацію у нормах, стали обговорювати вже після того, як були сформульовані нормативні положення.

Координаційне бюро Конституційної асамблеї рекомендувало голові Асамблеї Л. Кравчуку скерувати проект закону, напрацьований в асамблеї, до Венеціанської комісії. Однак Л. Кравчук, вочевидь за наполяганням Адміністрації Президента, відправив до Венеціанської комісії текст саме у редакції Адміністрації Президента із наведенням у листі опису змін до Конституції, запропонованих Конституційною асамблеєю.

15 червня цього року Венеціанська комісія у своєму висновку (CDL-AD(2013)014) висловила сумнів у достатній залученості Конституційної асамблеї до процесу напрацювання змін до Конституції. Цього сумніву можна було б уникнути, якби асамблея працювала над проектами, підготовленими власними робочими групами (п. 6).

21 червня на розгляд Конституційної асамблеї винесено проект Концепції змін до Конституції, у якому ще не враховані останні зауваження Венеціанської комісії.

Отже, між Адміністрацією Президента і Конституційною асамблеєю виникла певна конкуренція, з якої видно, що асамблея відіграє далеко не провідну роль. Можливо тому, що вона створена радше для широких дискусій з метою імітації залучення фахівців до вирішення питань державного значення і їх відчуття «причетності» до важливих змін. Пригадується, що саме у такий спосіб готували Закон «Про судоустрій і статус суддів» у 2010 р., коли фактично він народився у стінах Адміністрації Президента, а приписали його Робочій групі з питань судової реформи.

Проект Адміністрації Президента передбачає три ключові зміни.

По-перше, це запровадження безстрокового призначення суддів Президентом з одночасною відмовою від обрання суддів парламентом. Нагадаємо, сьогодні, згідно з Конституцією України, суддю спочатку призначає Президент України, а через п’ять років його на цій посаді має підтримати Верховна Рада. Крім того, за проектом, Президент приймає рішення про переведення суддів і звільнення їх з посад. Усі ці повноваження Президент реалізує лише на підставі подання Вищої ради юстиції чи кваліфікаційної комісії суддів (щодо переведення).

Водночас запропоновано підвищити вимоги до майбутнього судді: він повинен мати не менше 5 років стажу у галузі права, замість трьох, і досягнути 30-ти років з одночасним подовженням кінцевого строку повноважень до 70 років (сьогодні відповідно 25 і 65 років).

По-друге, це забезпечення у складі Вищої ради юстиції більшості суддів, обраних суддями. Сьогодні у складі Вищої ради юстиції за Конституцією лише 4 члени з 20 представляють суддівський корпус (Голова Верховного Суду і 3 члени, обрані з‘їздом суддів). І хоч з 2010 р. в органів, які формують склад Вищої ради юстиції, є обов‘язок призначати до неї певну кількість суддів, щоб вони становили більшість, однак таких членів не можна вважати «суддями, обраними суддями».

Згідно з проектом, з’їзд суддів призначатиме до Вищої ради юстиції дванадцять членів з числа суддів, забезпечуючи при цьому представництво суддів судів різних інстанцій та спеціалізацій. З’їзд адвокатів України, з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ призначатимуть по два члени Вищої ради юстиції. До її складу входитимуть за посадою голови Конституційного Суду, Верховного Суду, Ради суддів, Генеральний прокурор.

За проектом Вища рада юстиції має перейняти від Верховної Ради повноваження давати згоду на затримання або арешт судді. Також запропоновано «легалізувати» повноваження Вищої ради юстиції призначати і звільняти голів судів і їх заступників, яке є сьогодні у Законі «Про судоустрій і статус суддів», але відсутнє в Конституції.

По-третє, це запровадження механізму, за яким суди будуть створюватися і ліквідуватися парламентом, а не указом Президента, як сьогодні. Водночас за проектом парламент реалізовуватиме це повноваження за поданням Президента. Щоправда, чомусь зміни стосовно цього питання запропоновані до ст. 85 Конституції про повноваження Верховної Ради, а не до ст. 92, яка визначає, що можна регулювати виключно законом. Тому Верховна Рада зможе утворювати і ліквідовувати суди постановами, а не законом, процедура прийняття якого складніша, ніж постанови.

Подібні зміни передбачає і проект змін до Конституції Комісії Конституційної асамблеї з питань правосуддя з деякими відмінностями.

По-перше, запропоновано ліквідувати кваліфікаційну комісію суддів, передавши усі її повноваження до Вищої ради юстиції (щодо добору суддів, притягнення їх до дисциплінарної відповідальності). Для виконання цих повноважень члени Вищої ради юстиції не можуть суміщати свою роботу у цьому органі з іншою роботою. Добір на посаду судді, у тому числі в суді вищого рівня, має здійснюватися на конкурсних засадах.

По-друге, склад Вищої ради юстиції зменшується до 15 членів, з яких 9 членів призначає з’їзд суддів з числа суддів та суддів у відставці; 4 члени – Національна академія правових наук України, а ще 2 – з’їзд адвокатів з числа адвокатів. Натомість у проекті Концепції змін до Конституції Конституційної асамблеї

---