Кодифікація норм адміністративного судочинства у контексті адміністративної реформи

Відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні однією з її складових є запровадження адміністративної юстиції як інституту захисту спеціалізованими адміністративними судами прав людини у її відносинах з владою.

У зв‘язку зі створенням адміністративних судів особливої актуальності набуває питання про необхідність виділення з цивільного процесу норм, які регулюють судове провадження в адміністративних справах. Це усі категорії справ, що виникають з адміністративно-правових відносин (підрозділ Б розділу ІІІ ЦПК), а також справи з приводу встановлення неправильності в актах громадянського стану (глава 36 ЦПК), оскарження нотаріальних дій чи відмови у їх вчиненні (глава 39 ЦПК), які за своєю природою є адміністративними.

Специфіка адміністративних правовідносин зумовлює необхідність запровадження правил судового процесу, відмінних від правил цивільного та господарського судочинства, які на сьогодні регламентують порядок вирішення адміністративно-правових спорів. Тому наступним кроком після законодавчого визначення організації адміністративних судів має стати прийняття процесуального кодексу, який став би правовою основою діяльності адміністративних судів.

Труднощі кодифікації норм адміністративного судочинства зумовлені зародковим станом в Україні доктрини адміністративного процесу[1] загалом і доктрини адміністративного судочинства зокрема, а також незначною кількістю самих норм, які регулюють порядок вирішення справ, що виникають з адміністративних правовідносин. По суті, мова йде про створення якісно нового кодифікованого акту, заснованого на нових принципах і нормах. Предметом кодифікаційної роботи є правила цивільного і господарського судочинства, передусім ті, що стосуються адміністративних спорів; положення окремих законів (наприклад, про об’єднання громадян, про вибори і референдуми, про виконавче провадження тощо), які регулюють особливості судового провадження у деяких категоріях адміністративних спорів. Значна частина нормативних приписів формулюється вперше, без запозичень з інших нормативних актів. Велике значення при цьому має урахування зарубіжного досвіду в галузі адміністративної юстиції. При цьому цінним для нас є як досвід країн, які мають давні, усталені традиції адміністративного судочинства, так і досвід країн, у яких адміністративна юстиція перебуває на стадії зародження та розвитку.

Проблемним є питання про назву кодифікованого акту, який регламентуватиме порядок здійснення адміністративного судочинства. Найпоширенішою є пропозиція назвати його за зразком інших процесуальних законів – Адміністративний процесуальний кодекс. Однак така назва не зовсім відповідатиме предмету його регулювання. Поняття адміністративного процесу значно ширше від адміністративної юстиції. Крім адміністративної юстиції, сюди також включають процесуально регламентовану діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо виконання їхніх функцій (адміністративні процедури), а також діяльність щодо притягнення до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративних проступків (адміністративно-юрисдикційна діяльність)[2]. Інакше кажучи, матеріальним нормам адміністративного права відповідають не тільки норми адміністративного судочинства. Але виправданням такої назви є традиція йменувати кодекси, які встановлюють порядок здійснення судочинства, процесуальними.

Більш влучними назвами, які б точно відображали предмет регулювання, могли би стати “Кодекс про адміністративну юстицію” (як, наприклад, у Франції) або “Кодекс адміністративного судочинства”. Перша назва відображає не тільки процесуальний аспект, а й матеріальний, тобто той, що стосується організації і компетенції адміністративних судів. Друга назва є більш проблемною з огляду на те, що необізнані люди можуть сприймати кодекс як такий, що регулює судове провадження у справах про адміністративні проступки.

Прийняття Адміністративного процесуального кодексу України – одне з першочергових завдань Верховної Ради. Важливо, щоб адміністративні суди, система яких згідно з Законом “Про судоустрій України” повинна бути створена протягом 2002-2005 років, могли розглядати справи відразу за правилами адміністративного, а не цивільного судочинства. Без належного процесуально-правового забезпечення адміністративних судів ідея адміністративної юстиції може бути скомпрометована. Адже адміністративне судочинство має бути засноване на засадах, дещо відмінних від принципів цивільного та господарського судочинства, з тим, щоб забезпечити максимальний захист прав, свобод та правових інтересів громадян у публічно-правових відносинах.

В адміністративному судовому процесі однією з основних засад повинен стати принцип офіційності, згідно з яким суд відіграє активну, ініціативну роль. Така роль зумовлена фактичною нерівністю особи й адміністрації у можливостях подавати докази і відстоювати свою позицію, а також публічним характером спору, який полягає зокрема у тому, що рішення у справі прямо чи опосередковано може стосуватися інтересів великої кількості людей чи організацій. Адміністративний суд повинен мати широкі можливості щодо збору і дослідження доказів, залучення до процесу заінтересованих осіб, перевірки умов мирової угоди, відмови від позову.

Як засаду адміністративного судочинства на законодавчому рівні треба закріпити також принцип розподілу влади, згідно з яким адміністративні суди не повинні перевіряти рішення, дії чи бездіяльність адміністрації, на предмет їхньої доцільності, якщо вони прийняті (вчинені) на власний розсуд на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачених Конституцією та законами України.

Низку особливостей в адміністративному судочинстві матиме реалізація принципів верховенства права, гласності, диспозитивності. Особливе значення в адміністративному судовому процесі принципу верховенства права полягає зокрема у тому, що при оцінці рішень, дій чи бездіяльності адміністрації суд не повинен керуватися правовими актами, застосування яких порушувало б права та свободи людини і громадянина. Принцип гласності, поряд з традиційним його розумінням, в адміністративному судочинстві повинен означати також вільний доступ громадськості до судових рішень адміністративних судів. Судові рішення стосовно правових актів повинні публікувались у порядку, передбаченому для офіційного оприлюднення цих актів. Специфіка ж принципу диспозитивності проявлятиметься у контролі адміністративного суду за реалізацією диспозитивних прав сторонами з метою захисту прав, свобод, правових інтересів сторін та будь-яких інших осіб при розпорядженні сторонами своїми правами щодо заявлених вимог. Адміністративний суд повинен також мати можливість вийти за межі позовних вимог, якщо це зумовлено необхідністю відновити порушені адміністрацією права особи.

Важливе значення в адміністративному судочинстві матиме право малозабезпечених громадян на безоплатну правову допомогу, яке повинен забезпечити адміністративний суд, а не будь-який інший орган. Це сприятиме доступності адміністративної юстиції для пересічних громадян і запобігатиме зловживанню адміністративних органів, до відання яких може бути віднесено забезпечення безоплатної правової допомоги. Водночас адміністративний орган не повинен мати можливості наймати адвокатів для ведення справи в адміністративному суді за бюджетні кошти, тобто за кошти платників податків.

Принципово, що формою звернення до адміністративного суду має бути позов, а не скарга. Термін “скарга” вказує на нерівність того, хто скаржиться, і того, на кого скаржаться. Така нерівність спостерігається в адміністративних правовідносинах, однак перед адміністративним судом рівні і громадянин, і адміністрація. Адміністративний позов підкреслює таку рівність. Крім того, позов дозволяє уніфікувати форму звернення до адміністративного суду і фізичних чи юридичних осіб, і суб‘єктів владних повноважень.

Для позначення форми звернення до адміністративного суду допустимим, на мій погляд, як компромісний варіант може бути термін “заява”, який звучить більш нейтрально, ніж адміністративний позов, і позбавлений ідеологічного змісту. Саме таку форму звернення до адміністративного суду передбачає проект Адміністративного процесуального кодексу. Заява (англ. – aplication) використовується як форма звернення до Європейського Суду з прав людини, який захищає передбачені Конвенцією з прав людини і основних свобод права та свободи людей та юридичних осіб від порушень з боку держав, що визнали юрисдикцію цього суду (серед них і Україна).

Для посилення позиції звичайних громадян в адміністративному судочинстві необхідно запровадити презумпцію вини відповідача – суб‘єкта владних повноважень, яка б звільнила громадянина від обов‘язку доводити факт порушення його прав, свобод чи правових інтересів відповідачем, посилаючись на докази. А відповідач повинен буде аргументовано довести правомірність своїх рішень, дій чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про факт правопорушення. Потенційний обов‘язок адміністрації довести обґрунтованість своїх рішень, дій чи бездіяльності посилив би її відповідальність при прийнятті рішень, вчиненні інших дій чи допущенні бездіяльності.

Потрібно чітко визначити підсудність справ адміністративним судам, щоб у позивача не виникало сумнівів при обранні компетентного суду для розгляду його вимог. Загальним має стати правило, що адміністративним судам підсудні усі публічно-правові спори, крім тих, які згідно з законом вирішуються іншими судами. Саме такий підхід, а не визначення підсудності шляхом встановлення у законі невичерпного і деталізованого переліку видів спорів, дозволить уникнути ситуацій, коли суди різних спеціалізованих юрисдикцій одночасно визнають свою компетентність у вирішенні публічно-правового спору або ж коли ці суди взагалі відмовляться вирішувати такий спір у зв‘язку з непідсудністю справи.

Система судових інстанцій повинна бути простою, щоб кожен міг легко з‘ясувати, у яких випадках і до якого суду він може звернутися з позовом, а потім, при потребі, з апеляцією чи касацією. Водночас для кожної адміністративної справи має бути передбачена однакова кількість судових інстанцій, щоб кожному забезпечувалися рівні права щодо оскарження судових рішень. Для дотримання цих двох вимог в Адміністративному процесуальному кодексі слід втілити принцип «судова ланка = судова інстанція».

У зв‘язку з тим, що найчастіше виконання рішень адміністративного суду покладатиметься на адміністрацію, необхідно розробити і запровадити ефективний механізм, який би гарантував неухильне виконання цих рішень. За відсутності такого механізму адміністративна юстиція не матиме сенсу.

Під час проведення кодифіцікаційної роботи можна передбачити чималу кількість проблем, з якими в майбутньому зіткнуться адміністративні суди. Сучасна доктрина на усі ці проблеми не завжди може дати однозначну відповідь. Наприклад, який договір є адміністративним, а який не є таким? Які типові види вимог (позовів) можливі в адміністративному судочинстві, а які ні? Які за змістом рішення по суті справи може ухвалити адміністративний суд? У яких категоріях справ необхідно запровадити коротші, ніж звичайно, строки розгляду судових справ?

Тому постає питання: чи запроваджувати наперед конкретні правила, які б розв’язували ці питання, чи краще оминути їх у кодексі або ж вирішити на рівні загальних норм-принципів? Обрання першого варіанту спростить роботу майбутнім суддям адміністративних судів – їм не потрібно буде ламати голову над вирішенням проблеми, оскільки закон однозначно її вирішує. Це зменшуватиме можливість зловживань з боку суддів, тому що межі суддівського розсуду будуть мінімальними. З іншого боку, однозначне вирішення передбачуваної проблеми на рівні закону “сковуватиме” судову практику, якщо виявиться, що є кращий варіант її розв’язання. Тому, на мій погляд, при проведенні кодифікації норм адміністративного судочинства не потрібно намагатися відразу вирішити усі можливі проблеми, які можуть виникнути у судовій практиці і щодо правильності вирішення яких у законопроектувальника виникає найменший сумнів. На перших порах достатньо викласти загальні засади, які дадуть судді можливість обрати найкращий спосіб розв’язання проблеми. Тут широкі межі суддівського розсуду є виправданими, і в майбутньому судова практика дасть поштовх для розвитку української доктрини адміністративної юстиції та удосконалення процесуального закону.

На відміну від української практики законотворчої діяльності, закони більшості західноєвропейських держав викладаються максимально просто та лаконічно і не відзначаються глибокою деталізацією. Там законодавець звик довіряти суддям.

При формулюванні законодавчих приписів важливо, щоб вони були викладені простою і зрозумілою мовою, так, щоб їх могли впевнено використовувати і неюристи, адже основним контингентом заявників будуть пересічні громадяни. Намагання максимально точно вирішити у кодексі усі можливі питання може зашкодити зрозумілості, оскільки основні принципові положення можуть загубитися у великому нормативному масиві. Громадянин може бути неспроможним розібратися у складній юридичній казуїстиці. Тому необхідно віднайти оптимальний варіант співвідношення між глибиною деталізації норм і доступністю викладеного нормативного матеріалу.

Комплекс правил адміністративного судочинства складатиметься з двох частин: одні законодавчі приписи будуть сформульовані спеціально для адміністративних судів, а інші – запозичені з цивільного судочинства. Перші відображатимуть специфіку адміністративного судочинства (положення про компетенцію адміністративних судів, про склад і роль суду, про учасників адміністративного судочинства, про обов‘язок доказування тощо). Значна кількість норм буде спільною для адміністративного і цивільного судочинства (положення про докази, про процесуальні строки, про судові витрати, загальні правила провадження у справі та інші). У зв‘язку з цим виникає питання: чи є потреба переносити до Адміністративного процесуального кодексу частину положень з Цивільного процесуального кодексу? Логіка негативної відповіді на це питання у тому, що встановлення відсилочної норми в Адміністративному процесуальному кодексі до Цивільного процесуального кодексу дасть можливість значно скоротити обсяг нормативного матеріалу. Така відсилочна норма може бути загальною: у випадках, не врегульованих Адміністративним процесуальним кодексом, застосовуються правила Цивільного процесуального кодексу з урахуванням особливостей адміністративного судочинства (mutatis mutandis)[3]. Або може бути ціла низка більш конкретних положень на зразок: в адміністративному судочинстві застосовується порядок обчислення процесуальних строків, який передбачений у цивільному судочинстві, тощо. Інакше кажучи, співвідношення між Цивільним процесуальним і Адміністративним процесуальним кодексами може бути як між загальним і спеціальним.

Можна відмітити принаймні два недоліки такого варіанту: по-перше, Адміністративний процесуальний кодекс потрібно буде застосовувати разом з Цивільним процесуальним, що вкрай незручно, особливо для пересічних громадян; по-друге, у суддів та учасників адміністративного судочинства можуть виникати труднощі у тому, коли саме і як застосовувати (використовувати) норми цивільного судочинства в адміністративному процесі.

Виходячи з таких міркувань, необхідно відмовитися від можливості субсидіарного застосування правил цивільного судочинства в судовому адміністративному процесі. Тому до Адміністративного процесуального кодексу повинні бути включені як правила суто адміністративного судочинства, так і загальні правила судочинства, які властиві і цивільному (господарському) процесу.

Запровадження в Україні адміністративної юстиції вимагає розвитку доктрини адміністративного судочинства. По суті, мова може йти про нову галузь правової науки і нову галузь законодавства. Сьогодні важливо виробити і науково обґрунтувати структуру цих галузей. Для проведення ґрунтовних досліджень у галузі адміністративної юстиції потрібно об‘єднати зусилля представників науки адміністративного права і процесуалістів, адже проблематику адміністративної юстиції слід вивчати ширше, ніж тільки з точки зору адміністративного права чи тільки з точки зору судового процесу.

Результатом реалізації ідеї адміністративної юстиції має стати відчуття впевненості і захищеності людини у її відносинах з владою. Діяльність адміністративних судів повинна стимулювати чиновників до відповідального і добросовісного ставлення у здійсненні владних повноважень. За таких умов принцип відповідальності адміністрації перед людиною за свою діяльність набуде реального змісту.

---