preloader

Що вас цікавить?

Кабінет Президента

14.10.2010
Конституціоналізм /
Глава держави

Публікація Ігора КОЛІУШКА підготовлена для «Українського тижня». Журнальну версію даної статті див. у номері 42 (155) за 15.10.2010 (http://www.ut.net.ua/art/164/0/4407/)


Ігор Коліушко

Центр політико-правових реформ

Кабінет Президента

Ще не зрозуміло до якої «остановки» прагне президент Янукович та його оточення, але методи досягнення тактичних цілей викликають аналогію саме з  літаючим паровозом. Ні теорія права, ні норми законів, ні громадська думка, ні оцінки європейських експертів не є перешкодою для Партії регіонів у досягненні поставлених перед собою цілей.

Не встигли ще навіть фахівці розібратися із змістом унікального в світовій практиці рішення Конституційного Суду, яке несподівано змінило Конституцію нашої держави, а влада уже провела черговий бліцкриг. 7 жовтня – за три дні від внесення до остаточного схвалення – був прийнятий Закон про Кабінет Міністрів України у новій редакції. Можна тільки дивуватися працездатності наших народних депутатів, які за цей час встигли ознайомитися з законопроектом, розглянути його на засіданні профільного комітету чи тимчасової спеціальної комісії, прийняти в першому читанні, підготувати і внести поправки, розглянути їх в другому читанні та остаточно схвалити закон. Принаймні згідно з Законом про Регламент Верховної Ради депутати мали виконати всю цю роботу. Правда, ті, хто спостерігав за цим дійством, мали можливість пересвідчитися, що причина такої ефективності роботи наших парламентарів не у їхніх надприродних можливостях, а в ігноруванні норм законодавчої процедури. До речі, за новітньою практикою нашого Конституційного Суду це може стати підставою для скасування цього Закону, якщо на це з’явиться політичне замовлення від влади.

Прийнятий цей Закон був на виконання вказівки Конституційного Суду в рішенні від 30 вересня стосовно «приведення нормативно-правових актів у відповідність до Конституції України від 28 червня 1996 року в редакції, що існувала до внесення до неї змін Законом України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-ІV».

Законопроект був підготовлений у формі нової редакції Закону, хоча насправді він вніс зміни лише в окремі його статті, насамперед ті, що регулюють формування Кабінету Міністрів, його повноваження та відносини з Президентом. Очевидно через поспішність у підготовці законопроекту, його автори скористалися такою найпростішою тактикою. Але власне збереження структури та більшості тексту Закону про Кабінет Міністрів від 16 травня 2008 року стало найбільшим позитивом цього законодавчого рішення. Слід згадати, що той Закон став результатом майже 12-річної боротьби за відповідне стандартам належного врядування правове регулювання Уряду, і був схвально оцінений багатьма українськими та зарубіжними експертами.

Зрозуміло, що відповідно до положень нової (точніше старої) Конституції, в Законі про Кабінет Міністрів змінили порядок формування Уряду. Тепер Прем’єр-міністра призначає Президент за згодою Верховної Ради, Прем’єр-міністр формує склад Уряду і подає його Президенту для призначення. Новосформований Уряд набуває повноважень після складення присяги перед Президентом. Принаймні, так було в проекті. Проте тимчасова спеціальна комісія Верховної Ради вирішила, що складати присягу Українському народу членам Уряду недоцільно, мабуть через те, що бажання дотримуватися її, як правило, в них нема.

Недоліком нової редакції Закону в цій частині є відсутність строків подання Президентом Парламенту кандидатури на посаду Прем’єр-міністра. Це може звести нанівець право Верховної Ради оголошувати вотум недовіри Уряду. Оскільки після цього останній, будучи у відставці, продовжуватиме виконувати повноваження в повному обсязі, а Президент може як завгодно довго «шукати» кандидатуру нового Прем’єра.

Ще одним недоліком нової редакції Закону стало вихолощення змісту статті про Програму діяльності Кабінету Міністрів. У ній не визначено коли Урядом подається Програма для затвердження Парламентом, не зазначено, що Програму готує новосформований Уряд на весь період своїх повноважень. Таким чином ми знову можемо стати свідками фокусів із підготовки одним Урядом кількох Програм і вимоги мати імунітет від парламентської недовіри протягом року після схвалення Верховною Радою кожної з них. Подібний прецедент уже мав місце у 2004 році саме з Урядом Януковича.

Крім того, в Законі зазначено, що Програма діяльності Кабінету Міністрів «базується на передвиборній програмі Президента». Це неконституційно і нелогічно, оскільки за час каденції одного Президента може змінюватися кілька урядів, і всі вони в такому разі будуть змушені продовжувати виконувати положення передвиборної програми, які вже можуть бути давно виконані. З іншого боку, для чого громадянам обирати парламент, якщо виборчі програми депутатських фракцій, в тому числі із проурядової більшості, Уряду пропонується взагалі не враховувати, а отже і не виконувати.

Дивно регулюється порядок звільнення членів Уряду. Президент отримує право звільняти їх не тільки за поданням Прем’єр-міністра, а й за власним бажанням, тобто в обхід, а може й без відома Прем’єра. Значно коректніше для Президента попросити Прем’єр-міністра дати подання на звільнення члена Уряду, ніж робити це за його спиною.

Цілий ряд норм Закону спрямовано на посилення Прем’єр-міністра за рахунок послаблення Уряду як колегіального органу влади, тобто применшення впливу міністрів. Так всупереч логіці балансу повноважень і відповідальності міністри зовсім усунуті від вирішення питань добору кандидатур на посади своїх заступників, створення інших центральних органів виконавчої влади крім міністерств, призначення їх керівників та заступників керівників (при тому, що саме міністрам належить спрямовувати і координувати їхню діяльність), і навіть добору кандидатур на посади голів місцевих державних адміністрацій, що суперечить нормі Конституції, яка, до речі, не зазнавала змін у 2004 році. Підготовку подань Президенту з усіх цих питань тепер належить вирішувати Прем’єр-міністру одноособово без винесення на розгляд Кабінету Міністрів.

Прикриваючись потребами приведення Закону у відповідність із Конституцією, його автори вирішили заодно розширити повноваження Президента, при цьому в ряді моментів суттєво порушивши саму Конституцію. Так саме Президента чомусь наділили правом призначати заступників міністрів та заступників керівників інших центральних органів виконавчої влади, позбавивши цього права Кабінет Міністрів. Президент за Конституцією не має такого повноваження, а відповідно до Конституції та за неодноразовими вказівками Конституційного Суду він має виконувати лише ті повноваження, які визначені Основним Законом.

Більше того всупереч Конституції автори законопроекту зобов’язали  Кабінет Міністрів керуватися у своїй роботі та виконувати не тільки акти Президента, а ще й його доручення, а також реалізовувати якісь «програми Президента». Слід нагадати, що доручення Президента Уряду не тільки відверто неконституційний, а й надзвичайно деструктивний і корупціогенний інструмент. Хоча б тому, що член Уряду ніколи не має можливості перевірити чи дійсно доручення виражає волю Президента, чи лише якогось клерка з його Адміністрації. Проте, як випливає із стенограми засідання Верховної Ради доручення Президента були вилучені перед остаточним схваленням Закону, але незрозуміло чи з усього тексту.

В той же час із Закону зникли положення про повноваження Кабінету Міністрів здійснювати контроль за діяльністю органів виконавчої влади, що суперечить природі Уряду як вищого органу виконавчої влади. Не важко здогадатися кому за умовчуванням перейдуть ці повноваження контролю. З усього цього можна зробити висновок, що з прийняттям Закону Кабінет Міністрів перестає бути самостійним органом влади, а перетворюється на такий собі дорадчий орган, покликаний забезпечити повсюдне та беззастережне виконання вказівок Президента.  

Крім нової редакції Закону про Кабінет Міністрів автори законодавчої ініціативи підготували поправки до 32 законів України про різні органи влади. Не всі вони випливали із обов’язку приведення законів у відповідність із Конституцією, проте всі були спрямовані на розширення повноважень Президента. Пропонувалося ухвалити їх в якості перехідних та прикінцевих положень до Закону. Депутати відокремили їх в самостійний законопроект, який, проте, всупереч процедурі чомусь був проголосований одним голосуванням разом із Законом про Кабінет Міністрів. Чи може не був проголосований – ні спостерігачі, ні самі депутати не могли впевнено відповісти на це питання. Проте 12 жовтня Президент підписав обидва ці закони.

Таким чином, навіть поверхневе ознайомлення із оновленим Законом про Кабінет Міністрів дає змогу зробити висновок, що правлячою партією зроблено ще один крок до вибудовування авторитарного режиму президентської влади в нашій країні. А кому багато дається – на тому і велика відповідальність. Громадянам же залишається сподіватися, що Президент знає куди летить його  «паровоз».


Підготовлено для «Українського тижня». Журнальну версію даної статті див. у номері 42 (155) за 15.10.2010 (http://www.ut.net.ua/art/164/0/4407/)