Інспекційна реформа: на що ми зважаємо?

 Інспекційна реформа не нова для України. Багато важливих законодавчих новацій у цій сфері було прийнято у 2009-2011 роках. Але оцінки результати такого запалу до покращення ділового клімату в Україні, щонайменше, змішані. Місце України в рейтингах ділового клімату Світового Банку залишається дуже низьким. Звичайно, рейтинг Світового Банку не є досконалим, але все ж він є показником того, що Україна лишається однією з найменш сприятливих країн для середнього та малого бізнесу. Питання в тому, наскільки це викликано провалом інспекційної реформи? 

Провал видається найкращим терміном, принаймні якщо вірити Міжнародному Валютному Фонду. У звіті від 2011 року, підготовленому на основі опитувань та консультацій з українськими підприємцями, автори роблять висновок про те, що мало що змінилося в перевірках інспекційних органів. Це висновок 2011 року, зроблений за матеріалами 2010 року. Що змінилося відтоді? Було б цікаво дізнатися. З одного боку, більше часу минуло від початку реформи. В інспекційних органів та інших органів було більше часу, щоб втілити зміни. З іншого боку, з 2010 року змінився уряд. Що за цей час було зроблено в цьому напрямку?

Я пропоную низку критеріїв, за якими можна оцінити нинішній стан інспекційної реформи в Україні. Можна почати з вивчення останнього звіту ОЕСР.  Флорентин Бланк – його автор, дослідник інспекційних реформ Міжнародної Фінансової Корпорації – в останньому розділі звіту наводить декілька прикладів з міжнародного досвіду та хороших практик реформ, з якими можна порівняти Україну. Всім зацікавленим у діловому кліматі України можуть почитати весь звіт, щоб побачити, як кожна країна бореться за досягнення рівноваги між інтересами підприємців та суспільства.

Серед сфер, які зачіпає Бланк, я б хотів зазначити: делеговані перевірки, інституційні зміни, управління, перевірки на основі ризиків та забезпечення дотримання законодавства. Я обрав ці критерії, оскільки вони є п’ятьма найкращими індикаторами успішної реформи. Ці сфери взаємопов’язані , так як вони стосуються радше інспекційних органів, аніж законодавства, яке вони застосовують, або самого процесу застосування законодавства. Ці критерії стосуються інспекційних органів як інституцій, а саме вони найбільше потребують реформ.

Перша сфера оцінки – це делеговані перевірки. Це стосується норм про самостійну сертифікацію, де підприємці самостійно підтверджують своє дотримання норм. Це також стосується діяльності приватного сектора – приватних оцінщиків та інспекторів. Діяльність недержавних суб’єктів у проведенні перевірок може мати низку переваг: економія державних коштів, зміщення відповідальності за дотримання законодавства, підвищення рівня кваліфікації інспекторів тощо.

Прикладом успішного проведення аутсорсингу перевірок є реформа контролю за нехарчовою продукцією на спільному ринку Європейського Союзу. Використання сертифікації самостійно підприємцями або з використанням третьої сторони виявилося дешевшим як для підприємців, так і для держави. Це також спосіб зняти відповідальність з держави та перекласти її на виробників та третю сторону – сертифікаційні компанії. Але при цьому багато країн ЄС зіштовхнулися з наступним контролем після перевірки. Делегування перевірок не означає, що держава не несе відповідальність за забезпечення дотримання норм. Держава все одно повинна контролювати дотримання законодавства.

Напевне, найвідоміша проблема з делегованими перевірками виникла у Франції щодо використання промислового силікону в грудних імплантантах. Вони були виготовлені неналежним чином і це часто призводило до просочення отруйного силікону в тіло. Бланк цікаво зазначає, що ЗМІ звертали багато уваги на неспроможність держави гарантувати безпеку продукції, але дуже мало було тоді сказано про велику німецьку компанію, яка сертифікувала цю продукцію.

Наступна сфера, за якою можна оцінити успішну реформу – це інституційна реорганізація. Це чи не найширша сфера реформа, в якій виникають труднощі майже в кожної країни світу. Один аспект цього – це потреба в консолідації. Інспекційних органів буває забагато, їх компетенції перетинаються і їм часто бракує чіткого окреслення об’єкту перевірки.

Однією з країн, які намагалися вирішити цю проблему радикально, є Боснія і Герцеговина. У 2004 році уряд створив одну державну інспекцію, яка повинна була охопити всі нефіскальні перевірки. Новий Закон про перевірки був прийнятий для кожної сфери, а всі інспектори повинні були з нуля влаштовуватися на роботу в новостворений орган.

Інший аспектом інституційної реформи – це зміна відносин між центральною та місцевою владою. Інспекційні органи, зокрема в Україні, є високоцентралізованими та бюрократизованими без можливості врахування місцевих особливостей. Бланк звертає увагу в цьому аспекті на Нідерланди. Після руйнівної пожежі на краю Ротердаму, в якій звинувачували некомпетентність влади на місцях, уряд об’єднав ресурси для підвищення кваліфікації в муніципалітетах, навіть найменших. Гроші були витрачені на вдосконалення каналів зв’язку між органами центральної влади та їх місцевими представниками, щоб перевірки були однакової якості в усій країні незалежно від розміру громади.

Наступна сфера нашого інтересу – управління. В кожній країні – бідній чи багатій – інспекційні органи  залежать від політичної волі. Справжня безпека громадян часом відходить в тінь після чергового скандалу, пов’язаного з інспекційними органами. Незалежність інспекційного органу часто є показником його спроможності робити свою роботу добре.

Нідерланди також зосередили зусилля на обмеженні повноважень уряду використовувати інспекційні органи в політичних цілях. Одним із засобів цього було доповнення підзвітності керівників інспекцій міністерству, а також відповідальністю перед парламентом. Прикладом поганого управління була зазначена ситуація з грудними імплантантами у Франції. Коли очевидна вина лежала на компанії, яка виробляла небезпечну продукцію, французький уряд та органи ЄС не вивчили порушення німецької приватної  компанії–сертифікатора, яка неналежним чином виконала свої функції.

Одна зі сфер, на якій було зосереджено увагу в інспекційній реформі – це перевірки за рівнями ризику. Інспекційні органи були змушені проводити перевірки відповідно до рівня ризику, який підприємство може становити для суспільства, а не однаково проводити перевірки в усіх, незалежно від їх реальної небезпечності для суспільства. Це повинно було зменшити кількість перевірок і підвищити безпеку. Проблема виникла, щонайменш на першому етапі, з дотриманням своїх результатів оцінки ризиків.

Інша проблема в тому, що за критеріями оцінки рівня ризику більшість підприємств опинилися в категорії «середній» та «високий», чим було виправдано частота перевірок усіх підприємств. Це може бути проблемою невдалих критерій, хоча може бути також ознакою дійсної небезпечності всіх індустрій.

Останній  та, на мій погляд, найважливіший аспект реформи, на якій ми зупинимося, – це забезпечення дотримання законодавства. Хоча перевірки – це важливо, їх результати не обов’язково повинні бути негативними. В ідеальному світі бізнес сам зацікавлений у дотриманні законодавства, а держава зацікавлена в тому, щоб давати йому всі необхідні для цього інструменти. Держава має бути більш схильна застосовувати пряник, а не батіг.

Як хороший приклад можемо навести буклети з інструкціями з законодавства про громадське харчування у Великій Британії.  Роз’яснення в цих буклетах в результаті призвело до набагато кращого дотримання законодавства, аніж раніше, і без серйозних змін в законодавстві.

Прозорість в цих питаннях також дуже важлива. Використання контрольних списків перевірки, якими послуговуються органи з інспекційними повноваженнями, які легко знайти підприємцям, допомагають їм краще готуватися до перевірок. В Україні є наказДержавного комітету з підприємництва та регуляторної політики про обов’язкове використання контрольних списків від 2010 року, але чи помітні результати цього?

Контрольні списки теж не є досконалими. Їх критикували у Великобританії та Нідерланди за надмірну формалістичність та нівелювання професійності інспекторів. Але досвід Литви краще підходить до українського контексту. Після запровадження перевірок відповідно до рівнів ризику, литовські інспектори змогли удвічі скоротити кількість перевірок з 2011 до 2012 року. Опитування підприємців, яке наводить Бланк, демонструє високу оцінку такої зміни, що, попри свою недосконалість, контрольні списки виявилися кращими, ніж стара система, за якої підприємці ніколи не знали, чого чекати від інспектора, коли той приходив до них.

Тож питання про стан інспекційної реформи в Україні залишається. Ми можемо дізнатися багато нового, оцінивши стан делегованих перевірок, інституційної реформи, управління, перевірок за рівнем ризику та забезпечення дотримання законодавства. Як було зазначено у висновку Міжнародної Фінансової Корпорації в 2011 році, є система міжнародних стандартів, на відповідність яким можна оцінити стан перевірок в Україні. Проблема була інституційна: інспекційні органи заледве втілювали реформи, а після втілення і зовсім забули про них.

Але відтоді минуло більш ніж два роки. Цікаво, чи важливі інституційні зміни врешті були здійснені. Інституційні реформи є політично складними. У світлі наступних виборів, чи є політична воля забирати у державних службовців робочі місця, хоч і на благо економіці?