preloader

Що вас цікавить?

Інформація, як основа інформаційного суспільства: поняття та правове регулювання

10.01.2005
Публічна адміністрація /
Публічна інформація

Стаття – Мар’яна Демкова, Марія Фігель.


Демкова М., Фігель М. 

Інформація виступає основним об’єктом інформаційного суспільства, і її роль сьогодні важко переоцінити. Відображаючи реальну дійсність, вона інтегрується у всі напрямки діяльності держави, суспільства, громадянина. З появою нових інформаційних технологій, основою яких є впровадження засобів обчислювальної техніки, зв’язку, систем телекомунікації, інформація стає постійним і необхідним атрибутом забезпечення діяльності держави, юридичних осіб, громадських організації та громадян. Від її якості та достовірності, оперативності одержання залежать численні рішення, що приймаються на різних рівнях – від глави держави до громадянина.

Інформаційний вплив на державу, суспільство, громадянина зараз є ефективнішим, ніж політичний, економічний і навіть військовий. Інформація стає реальною, майже фізично відчутною силою[1].

Поняття “інформація” використовується в усіх галузях науки, і в правовій, зокрема. Воно набуло багатозначності й інтерпретується залежно від сфери вживання.

В перекладі з латинської мови “інформація” (information) – це роз’яснення, виклад [2]; тобто йдеться про відомості (або їх сукупність), про предмети, явища й процеси навколишнього світу. Сьогодні немає усталеного й вичерпного тлумачення цього терміну, слід розглядати його з аналізу досліджень філософів.

Поняття інформації неодноразово змінювалось, його межі то розширювалися, то звужувалися. Спочатку під цим словом розуміли “уявлення”, “поняття”, потім – “відомості”, “передачу повідомлень”. Вперше термін “інформація” знайшов своє відображення у математичній теорії інформатики і теорії передачі даних каналами зв‘язку Клода Шеннона (1948), в якій він під “інформацією” розумів усі види повідомлень. К. Шеннон разом з У.Уівером запропонували імовірні методи для визначення кількості інформації, що передається. Однак такі методи описують лише знакову структуру інформації, не зачіпаючи її змісту.

Н. Вінер запропонував “інформаційне бачення” кібернетики, як науки про управління в живих організмах та технічних системах. Під інформацією почали розуміти вже не будь-які відомості, а лише ті, які є новими та корисними для прийняття такого рішення, що забезпечить досягнення мети управління. Інші відомості не вважались інформацією.

У свою чергу Л.М. Беккер, як і Н. Вінер, підкреслює у цьому понятті ознаку впорядкованості і зазначає: “інформація може бути охарактеризована як збереження і відновлення її носієм упорядкованості станів і її джерела, яке впливає на цього носія” [3].

Розглядаючи інформацію як предмет правовідносин у правовій системі, предмет взаємовідносин між державою та юридичними і фізичними особами, доводиться повертатися до вихідних визначень інформації. Прикладом може стати визначення, яке запропонував С.І. Ожегов. На його думку, інформація – це: 1) відомості про навколишній світ і процеси, що в ньому відбуваються; 2) повідомлення про стан справ, про стан чого-небудь [4]. І це вірно, адже більшість суспільних відносин виникає саме з приводу інформації як відомостей і повідомлень під час її створення, розповсюдження, перетворення та споживання.

Схожі визначення давали і інші науковці. Так, В. Ровенський, А. Уємов, Є. Уємова під інформацією розуміють “повідомлення про події, що відбуваються як у зовнішньому по відношенню до системи середовищі, так і в самій системі5[5]. С.Ф.Анісімов вважає, що “інформацією називається будь-яке повідомлення або передача відомостей про будь-що, що заздалегідь не було відоме” [6].

Однак були і більш витончені ідеалістичні інтерпретації поняття інформації. Відомий дослідник К. Фон Вайцзекер у своїх працях розкриває його за допомогою іншого поняття – форми, тобто стверджує, що маса й енергія еквівалентні інформації. На думку А. Блока, Г. Гунтера, П. Снайдера інформація є взагалі чимось третім, “нейтральним”, “проміжним” між духом і матерією [7].

Узагальнюючи, можна виділити дві концепції інформації. Прихильники першої концепції зробили спробу співвіднести інформацію з поняттям “відображення”, розкриваючи в той же час необхідність єдності відображення й взаємодії, як діалектичної єдності полярних категорій.

Друга концепція інформації, на думку багатьох вчених, є більш плідним підходом до вирішення проблеми інформації, – “різноманітна” концентрація інформації. У рамках даного підходу інформацію можна трактувати як “зняту нерозрізненість”, як розмаїтість. “Інформація, – підкреслює Б.В. Бірюков, – існує там, де є розмаїття, неоднорідність. Інформація “виявляється” тоді, коли хоча б два “елементи” у сукупності різняться і вона “зникає”, якщо об’єкти “склеюються”, “ототожнюються” [8]. Багато авторів використовують у своїх дослідженнях ті визначення інформації, які наведені в енциклопедичному словнику: “інформація – це відомості, що передаються людьми усним, письмовим або іншим способом” [9]. Одночасно розглядається і більш узагальнене системне поняття: “інформація – це загальнонаукове поняття, що включає обмін відомостями між людьми, людиною й автоматом, автоматом і автоматом; обмін сигналами у тваринному й рослинному світі; передачу ознак від клітини, від організму до організму” [10]. Зазначено, що для цих двох визначень характерна єдина внутрішня сутність, що дає підставу застосовувати їх для різноманітних систем.

Категорія “інформація” виступає одним з найважливіших факторів системи суспільних відносин. У зв’язку з цим, у сучасній філософії, теоретичних та прикладних науках не можуть підібрати однозначного трактування (змісту) категорії “інформація”.

Під інформацією розуміють також корисний зміст про річ, явище, факт, людину, суспільство, державу тощо, тобто вилучені із них, чи про них дані. При цьому категорія “дані” розглядається як абстрактна категорія. Їх конкретний зміст визначається з прив’язкою до сфери пізнання [11].

Існує думка, що з точки зору праксеологічного аспекту, на практиці дуже часто неправомірно (нераціонально) встановлюють однозначність між даними та інформацією. На думку прихильників цієї теорії, дані реєструють явища та події, що відбуваються, а інформація – результат переробки та аналізу даних на рівні індивідуального інтелекту, тобто, їх усвідомлення конкретною людиною [12].

Для того, щоб окреслити інформацію у правовому контексті, ми повинні виділити такі юридично значимі ознаки, які зумовлюють специфіку інформації як об’єкта правового регулювання. До таких ознак найчастіше відносять [13]:

  • нематеріальний характер (“самостійність відносно носія”, тобто цінність інформації полягає в її суті, а не в матеріальному носії, на якому вона зафіксована);
  • суб‘єктивний характер (“інформація виникає в результаті діяльності суб‘єкта, який наділений свідомістю”, тобто вона є результатом інтелектуальної діяльності);
  • необхідність об‘єктивації для включення у правовий обіг;
  • кількісна визначеність;
  • неспоживчість, можливість багаторазового використання;
  • зберігання інформації у суб‘єкта, який її передає;
  • здатність до відтворення, копіювання, збереження і накопичення.

Отже, інформація – це об’єкт багатофункціональний. Вона створюється й застосовується в усіх сферах діяльності і забезпечує виконання багатоманітних функцій і завдань, що постають перед найрізноманітнішими суб’єктами – органами державної влади, місцевого самоврядування, перед фізичними і юридичними особами, іншими соціальними утвореннями. Саме тому Закон України “Про інформацію” від 02.10.1992 р. розуміє інформацію як “документовані або публічно оголошені відомості про події та явища, що відбуваються у суспільстві, державі та навколишньому природному середовищі [14]. Проте, таке визначення потребує суттєвого уточнення.

Розуміння інформації як відомостей лише про події та явища (статичні поняття) залишає поза увагою відомості про процеси (щось тривале у часі). Адже під інформацією слід розуміти і створювані в процесі інтелектуальної діяльності відомості (дані) про навколишній світ і процеси, що в ньому відбуваються або відомості про стан справ.

Закон України “Про інформацію” визначає перелік сфер, де інформація має місце. Це суспільство, держава та навколишнє природне середовище. Обсяг кожної з цих сфер можна розуміти по-різному. Закон не дає визначення термінам “суспільство” чи “держава”. Швидше за все, цей перелік не є вичерпним.

Отже, краще чітко конкретизувати й розширити дію Закону, зазначивши в статті 1 весь перелік сфер діяльності, які існують, а також ті, які можуть виникнути. Але зважаючи на недоцільність такого викладу, не слід обмежувати Закон вищезгаданим переліком, а вказати, що інформація – це відомості про осіб, предмети, факти, події, явища й процеси, незалежно від форм їх вираження.

Тому, слід зважати на те, що порівняно з філософським підходом, законодавча дефініція є недосконала, а тому провокує термінологічні конфлікти.

З правової точки зору, інформація виступає об‘єктом інформаційних правовідносин. Чимало дискусій точиться навколо питання, чи можна відносити “інформаційне право” до самостійної галузі права? Розглянемо це питання детальніше.

Право, виконуючи економічні і соціально-політичні функції і взаємодіючи з державою в особі уповноважених на правотворчість органів, постійно розвивається, удосконалюється і змінюється. Це слід пов’язувати з різноманітними стратегічними завданнями і цілями, які ставляться в той чи інший історичний період. Право як єдина система правил поведінки, регулює суспільні відносини, що різняться за об‘єктом, змістом, суттю, суб‘єктним складом і іншими критеріями. Зазначена позиція передбачає поділ системи права на галузі та інститути.

В свою чергу, під галуззю права слід розуміти відокремлену в середині певної системи сукупність правових норм, що регулюють певну сферу суспільних відносин. Об‘єктивна необхідність сприяє виділенню галузі права. Законодавець лише усвідомлює і намагається оформити цю потребу.

Зважаючи на те, що особливої актуальності на сьогодні набули проблеми формування інформаційного суспільства, стрімко зросла кількість спеціалістів, зайнятих в цій сфері: у суспільстві виникають процеси трансформації багатьох державно-правових інститутів у зв‘язку з підвищенням соціальної ролі інформації і розвитком глобальних мереж. Постають нові правові проблеми, пов‘язані з використанням глобальних інформаційно-комунікативних систем в інфраструктурі ресурсів економіки, політики, інших соціальних сфер. Під впливом цих факторів формується особлива, комплексна галузь права – інформаційне право. Це не лише виділення особливої структури в системі комплексних галузей, а й відображення процесу значних змін в уже сформованих галузях права і законодавства.

У науковій літературі останніх років можна виділити цілий спектр понять, за допомогою яких автори намагаються назвати цю нову галузь права. До таких термінів можна віднести: “програмне право”, “програмна інформатика”, “право інформатики”, “комп‘ютерне право”, “інформаційно-комп‘ютерне право”, “право знати”, “право на доступ до інформації”, “право на інформацію”, а також “телекомунікаційне право” і “інформаційне право” (див. роботи А.Б. Агапова, Ю.М. Батурина, І.Л. Бачило, А.Б. Венгрова, М.М. Рассолова, Ю.А. Тихомирова і інших).

В.А. Копилов [15] у своїх працях зазначає, що всі вищезазначені терміни можна поділити на дві групи. Терміни першої групи, швидше за все, виникають завдяки об‘єктам, у зв‘язку з якими виникають суспільні відносини (це програми для ЕОМ; комп‘ютери; інформатика як наука, що вивчає інформацію; одночасно “інформація” і “комп‘ютери” як пов‘язані поняття; телекомунікації як засіб отримання, передачі і знищення зв‘язку. Друга група термінів базується на застосуванні понять, що уособлюють інформаційні права та свободи, що мають гарантуватись інформаційним правом, – “право знати”, “право на доступ до інформації” та ін. [16]

Не зважаючи на різноманітність цих понять, всіх їх можна об‘єднати в один клас через поняття “інформаційна сфера” (сфера діяльності, пов’язана із створенням, поширенням, перетворенням і використанням інформації), в якій вони застосовуються або як її складові частини, або як асоційовано пов‘язані з нею. Вважаємо, що інформаційну сферу слід розглядати в сукупності, а не зупинятись на її окремих складових – інформатика, програмні засоби, комп‘ютери, їх системи, засоби зв‘язку, телекомунікації та ін. [17]

На думку деяких науковців [18], повноцінність галузі права може бути визначена при наявності трьох її складових, а саме: 1) самостійності предмета і метода відносно інших галузей права; 2) самостійність нормативно-правової основи галузі, достатньої для формування окремої галузі законодавства; 3) самостійність її доктрини і навчальної дисципліни.

Під предметом права зазвичай розуміють те, що регулює право, тобто певні види суспільних відносин, що регулюються правом.

Під предметом інформаційного права слід розуміти інформаційні відносини як відокремлену групу суспільних відносин, що виникають у процесі обігу інформації в інформаційній сфері в результаті здійснення інформаційних процесів у порядку реалізації кожним інформаційних прав і свобод, а також в порядку виконання обов‘язків органами державної влади і місцевого самоврядування щодо забезпечення гарантій інформаційних прав і свобод [19].

Проблематичним залишається питання про самостійність методу даної галузі права. Не зважаючи на явно виражену самостійність предмету правового регулювання, інформаційне право не може мати власного методу, на зразок цивільного чи кримінального права, оскільки є комплексною галуззю. Тут реалізуються методи усіх класичних галузей права: конституційного, адміністративного, цивільного і кримінального. За цією ознакою інформаційне право є галуззю другого рівня, що реалізує методи базових галузей права, що не заважає розвитку її теоретичної і нормативної основи [20].

Два інші індикатора для галузі інформаційного права – наявність законодавства і навчальних курсів з окремих напрямків і всього комплексу проблем себе вже проявляють. За останні 5-7 років сформовано значний масив українського законодавства і прийнято велику кількість підзаконних актів, які регулюють різноманітні напрямки діяльності в інформаційній сфері. Щодо навчальних курсів, то їх лише почали вводити в навчальні програми вищих навчальних закладів. Слід згадати також і те, що згідно з Наказом Вищої Атестаційної Комісії України від 03.06.2003 N 291, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 1 липня 2003 р. за N 532/7853 “Про внесення змін і доповнень до Переліку спеціальностей, за якими проводяться захист дисертацій на здобуття наукових ступенів кандидата наук і доктора наук, присудження наукових ступенів і присвоєння вчених звань”, до галузей науки, за якими присуджується науковий ступінь під шифром 12.00.07, додано “інформаційне право”.

Таким чином, є підстави для виділення інформаційного права в нову комплексну галузь права, яку слід розглядати як сукупність однорідних правових норм, які регулюють суспільні відносини, що виникають в інформаційній сфері.

Якщо розглядати інформацію в контексті інформаційного суспільства, то вона (інформація) разом із знаннями виступає головним продуктом і основою його функціонування. Функціонування інформаційного суспільства забезпечується розвитком інформаційної інфраструктури, одним з основних елементів якої є інформаційні ресурси. Інформаційні ресурси становлять собою документи та масиви документів в інформаційних системах (бібліотеках, архівах, фондах, банках даних, депозитаріях, музейних сховищах та ін.) [21]; тобто, вони виступають джерелами інформації.

Інформаційне суспільство у правовому відношенні функціонує на основі нормативних актів, які регламентують інформаційні відносини й процеси, в тому числі відносини власності на інформаційні ресурси та авторські права, доступ до публічної інформації, захист інформації, права на інтелектуальну власність, використання інформаційних технологій у державному управлінні.

Таким чином, інформація виступає об’єктом інформаційних відносин, які пов’язані з реалізацією права на інформацію та інформаційною діяльністю у галузі створення, збирання, отримання, використання, поширення та зберігання інформації. З точки зору функціонування інформаційного суспільства цікавим є питання саме використання інформації (задоволення інформаційних потреб суб’єктів інформаційних відносин), проблема доступу до неї. Право на доступ до інформації та недоторканості особистості є загальними правами людини, їх законодавче оформлення створює правовий фундамент інформаційного суспільства. Тому, розглянемо дану проблематику.

Функціонування інформаційного суспільства можливе лише за умов існування демократичної, правової держави, де панує принцип верховенства права і максимально забезпечується реалізації прав людини. Право на доступ до інформації є одним з невід‘ємних прав людини і громадянина.

Конституція України закріпила право людини на свободу інформації. Стаття 34 Конституції України гарантує кожному право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань; право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб і на свій вибір. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобіганню розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя. Ця норма Конституції України ґрунтується на положеннях Європейської конвенції про захист прав та основних свобод людини, Міжнародного пакту про громадянські і політичні права (стаття 18, 19) та ін.

Це право повинно забезпечуватися, в першу чергу, наявністю відповідного ефективного законодавства, що є правовою підставою забезпечення здійснення конституційного права людини на свободу інформації, а також наявністю реальних механізмів здійснення цього права.

Насправді сьогодні існує багато труднощів у сфері доступу громадян до публічної інформації (інформації, якою володіють органи державної влади та органи місцевого самоврядування). Свідченням цього є скарги громадян на відмову в задоволенні запитів на інформацію до органів вищого рівня чи суду. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування фактично безпідставно відмовляють у наданні інформації, відносячи її до інформації з обмеженим доступом; неправомірно застосовуються грифи обмеження доступу до інформації, такі як: “опублікуванню не підлягає”, “не для друку”, “для службового користування”; органи державної влади та органи місцевого самоврядування не повністю виконують вимогу оприлюднювати інформацію про свою діяльність; існують великі труднощі в отриманні громадянами локальних нормативно-правових актів (а в деяких випадках це взагалі неможливо) місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, не говорячи вже про проекти таких актів.

Таким чином, однією з важливих проблем, пов’язану із забезпеченням права громадян на доступ до публічної інформації, – це наявність та широке неправомірне застосування грифів обмеження доступу до інформації.

За режимом доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом (стаття 28 Закону України “Про інформацію”). Інформація з обмеженим доступом поділяється на конфіденційну і таємну. До таємної інформації належить інформація, що містить відомості, які становлять державну та іншу передбачену законом таємницю, розголошення якої завдає шкоди особі, суспільству і державі. Порядок обігу таємної інформації та її захист визначається відповідними державними органами за умови додержання вимог, встановлених цим Законом (стаття 30 Закону “Про інформацію”).

Оскільки ст. 21 Закону “Про інформацію” передбачає, що джерела і порядок одержання, використання, поширення та зберігання офіційної інформації державних органів всіх рівнів визначаються актами законодавства про ці органи, то можна очікувати, що вони можуть бути відображені у відповідних законах, наприклад, Законах “Про міліцію” (1990 р.) або “Про службу безпеки України” (1992 р.). Наприклад, ст. 3 Закону України “Про міліцію” забороняє розголошення відомостей, які становлять службову таємницю, а ст. 7 Закону “Про Службу безпеки України” – військову, службову, комерційну таємниці, проте визначення цих термінів у законі немає. Тому, можливо, віднесення інформації до категорії таємної визначається та регулюється внутрішньовідомчими актами та інструкціями, і підставою до їх створення може бути лише ст. 37 Закону “Про інформацію”, яка містить загальні положення про інформацію, яка не підлягає розголошенню згідно з іншими законодавчими або нормативними актами. Відомо, що не всі внутрішньовідомчі акти публікуються в офіційних виданнях, і, таким чином, державні органи стають подібними до власників інформації, які на власний розсуд приймають рішення про надання або відмову у наданні інформації [22].

Законодавством України чітко не визначено, яка саме інформація захищається державою. Із наведених норм видно, що тільки Законом може бути визначено, яку інформацію слід відносити до категорії таємної. У цій сфері у нас є лише один Закон – Закон України “Про державну таємницю” від 21 січня 1994 року. Тому грифи, якими державні органи щедро наділяють різні правові акти (Укази і розпорядження Президента, постанови, інструкції, накази органів виконавчої влади тощо) – “службова таємниця”, “для службового користування”, “не для друку” – є самочинними і незаконними. Законними можна визнати тільки такі грифи секретності як “особливої таємності”, “цілком таємно”, “таємно”, які відповідають встановленому ступені секретності відповідно до Закону “Про державну таємницю”.

Втім навіть, якщо на документи ставляться грифи “службова таємниця”, “не для друку” тощо, то повинні існувати відповідні процедури надання та зняття цих грифів, визначатися підстави для таких дій. Вочевидь потрібним є також і регламент організації доступу до потрібних документів. Проте, офіційно зареєстрованих Міністерством юстиції нормативних актів щодо порядку роботи з документами, які мають грифи “службова таємниця”, “не для друку” взагалі не існує.

Що ж до порядку роботи з документами, які мають гриф “для службового користування” (ДСК), то він був схвалений КМУ у Постанові № 1813 від 27 листопада 1998 року “Про затвердження Інструкції про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави”. Згідно п. 2 Постанови центральні і місцеві органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування повинні у шестимісячний термін розробити і ввести в дію переліки конфіденційної інформації, що є власністю держави. Цій інформації надається гриф ДСК. Хто саме і виходячи з яких критеріїв повинен вирішувати, які саме відомості є конфіденційними Інструкція не визначає. Також не зрозуміло, чи будуть доступні ці переліки для широкого загалу. Адже мало не кожне відомство відтепер може мати подібний перелік. Можливо логічно прийняти “Звід відомостей, які віднесені до конфіденційної інформації, що є власністю держави” [23].

При такій ситуації інформація, що потрапила до державного органу, може стати конфіденційною завдяки рішенню керівника цього органу, про що її творець (першоджерело) може навіть не здогадуватися. Також на сьогоднішній день суттєво розширеним став обсяг інформації, яка засекречується. До інформації у сферах оборони, економіки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони правопорядку, яка може бути віднесена до державної таємниці, відтепер додана також інформація у сфері науки і техніки, а саме інформація “про наукові, науково-дослідні, дослідно-конструкторські та проектні роботи, на базі яких можуть бути створені прогресивні технології, нові види виробництва, продукції та технологічних процесів, що мають важливе оборонне чи економічне значення або суттєво впливають на зовнішньоекономічну діяльність та національну безпеку України” (ст.8). У сфері державної безпеки і правопорядку з’явилися нові позиції: до державної таємниці може бути віднесена інформація “про особовий склад органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність”, “про організацію режиму секретності в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, державні програми, плани та інші заходи у сфері охорони державної таємниці”, “про організацію, зміст, стан і плани розвитку технічного захисту секретної інформації” та “про результати перевірок, здійснюваних згідно з законом прокурором у порядку відповідного нагляду за додержанням законів та про зміст матеріалів дізнання, досудового слідства та судочинства з питань, зазначених у цій статті сфер” [24].

Таким чином, видно, що крім недоліків законодавчого забезпечення права на доступ до інформації, існують проблеми його застосування, а точніше – грубе порушення правових норм, яке, як показує практика, у більшості випадків є безкарним.

Чинне законодавство України не відповідає сучасному рівню розвитку інформаційних відносин та не в змозі адекватно вирішувати проблеми, що виникають. Більшість чинних законів та підзаконних нормативно-правових актів, спрямованих на регулювання інформаційних відносин, були прийняті до набрання чинності Конституцією, і навіть із значними змінами і доповненнями непридатні для задоволення потреб сьогодення. Здебільшого вони або наводять терміни, або декларують певні положення без вказівок на шляхи їх реалізації, або мають місце “посилання на посилання”, або посилання на такі норми окремих законів, які до сфери інформаційних відносин неможливо застосувати без врахування специфіки об’єкта.

Підхід до формування законодавства України у галузі свободи інформації, з погляду пізнавального аспекту, викликав ряд проблем правового регулювання відносин даної галузі.

До них можна віднести:

  • відсутність локальної чіткої ієрархічної відповідності законів, що викликають суперечливе  – тлумачення для застосування норм на практиці;
  • велика кількість законів і підзаконних актів у сфері інформаційних відносин ускладнює їхній пошук, аналіз і узгодження для практичного застосування.

Має місце розбіжність у розумінні структури і складу системи законодавства у сфері інформаційних відносин і підходи до їх формування. Нерідко в окремих законах у систему законодавства включають норми, виражені в підзаконних нормативних актах, що приводить до колізійності норм, а найчастіше і до ігнорування норм закону на користь норм підзаконного акту.

– нові правові акти в сфері інформаційних відносин, нерідко не погоджені концептуально з раніше прийнятими, що приводить до правового хаосу [25].

Таким чином, виникає потреба розробки концепції розвитку інформаційного законодавства, як окремої галузі, що об’єднує у собі окремі правові інститути.

Отже, звідси можна визначити наступну проблему – хаотичний розвиток інформаційного законодавства, який полягає в існуванні великої кількості нормативно-правових актів різних рівнів, що суперечать одне одному.

Недбалим також є використання понятійного апарату, що набуває особливого значення в контексті питань, пов’язаних з обмеженнями в доступі до інформації, застосуванні інформаційних технологій, функціонуванням інформації певного змісту. Питання щодо обмежень або вилучень з прав суб’єктів інформаційних відносин мають бути врегульовані на законодавчому рівні, як того вимагає Конституція, оскільки прогалини з цього приводу можуть призвести до неконтрольованих обмежень прав зазначених суб’єктів і до виникнення загроз інформаційній безпеці. Звідси – наступна проблема – невизначеність (невпорядкованість) термінології інформаційного законодавства, що нерідко приводить до різного застосування правових норм на практиці.

Можна виділити наступні аспекти даної проблеми:

  • у зв’язку з тим, що різні закони і підзаконні акти, що регулюють суспільні відносини, об’єктом яких є інформація, приймалися в різний час без узгодження понятійного апарату, вони мають ряд не досить коректних термінів, або взагалі не мають чіткого визначення свого змісту. Наприклад, щодо інформаційних відносин можна відзначити такі, як “інформація”, “таємна інформація” і “таємниця”, “документ” і “документована інформація”, “майно”, “власність”, “володіння”, “інтелектуальна власність”, “автоматизована система”, “суб’єкт суспільних відносин” і “учасники суспільних відносин”, “система інформаційних відносин”.
  • термінологічні неточності, різне тлумачення однакових за назвою і за формою понять і категорій приводить до їхнього неоднозначного розуміння і застосування на практиці. У законодавстві України міститься три різних визначення поняття “інформація”, п’ять визначень поняття “конфіденційна інформація”, три визначення поняття “захист інформації”, два визначення поняття “таємна інформація”, два визначення поняття “інформаційна послуга”, два визначення поняття “інформація органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Наступна проблема, пов‘язана із забезпеченням доступу до інформації, полягає у невизначеності механізмів забезпечення відповідальності за порушення інформаційного законодавства. Тобто, необхідно чітко на законодавчому рівні передбачити, яка відповідальність наступає за протиправні дії, а також передбачити механізми її забезпечення та перелік органів, їх компетенцію у сфері забезпечення відповідальності за порушення інформаційного законодавства.

Крім перелічених існує низка й інших проблем (відсутність чітких процедур та інституцій, спеціально призначених для захисту права на інформацію; відсутність інструкцій чи форм для складання запиту на інформацію; невизначеність механізму надання документів, які зберігаються органами влади; відсутність правового регулювання щодо доступу до інформації на регіональному рівні; наявність у правовому регулюванні оціночних понять, дискреційних меж щодо визначення режиму відкритості/закритості інформації та ін.), проте зупинимося на цих трьох основних, з яких загалом і випливають усі інші.

Така ситуація практично унеможливлює реалізацію громадянами права на участь у політичному житті держави, а інформація про діяльність державних органів перетворюється майже на державну таємницю, що є неприпустимим. Усі ці проблеми прямо пов’язані, по-перше, із відсутністю ефективних правових механізмів реалізації права на доступ інформації, залишаючи закріплення цього права лише на рівні декларації

Щодо здійснення права на інформацію в європейських країнах, використовують кілька взірців (моделей) при реалізації відповідних положень.

(1) Закон про свободу інформації трактується як нормативний акт, що має силу конституції, і тому він є законом прямої дії для всіх державних інституцій. Це означає, що не існує окремого органу, який виконує положення цього закону та не існує окремих структур у системі виконавчої влади, які відповідають виключно за питання доступу до публічної інформації. Зазвичай, нагляд за реалізацією закону здійснюють парламенти, а у випадку захисту інтересів громадян – омбудсмени та суди.

(2) В деяких країнах реалізація положень закону законів про свободу інформації супроводжувалась створенням окремих органів, які відповідали за підготовку підзаконних актів та за координацію процесу впровадження відповідних програм у системі державного управління. Подібні органи функціонували від двох до п’яти років та були ліквідовані після виконання покладених на них функцій та завдань. Підготовчий етап запровадження відповідних механізмів у сфері доступу до інформації було віднесено до сфери повноважень Міністра юстиції, або до компетенції Міністра фінансів.

(3) Кілька країн застосовували іншу стратегію для здійснення управління питаннями доступу до інформації – вони прийняли рішення про створення окремих органів виконавчої влади, які будуть відповідати за весь спектр питань, пов’язаних з інформацією [26].

 Загальноприйнятою практикою для більшості європейських країн є розмежування інформаційних служб в організаційній структурі кожного державного органу. Основне завдання цих послуг – сприяти потоку інформації між відповідним державним органом, засобами масової інформації та пересічними громадянами.

Інформаційні служби в сучасних урядах європейських країн відповідають за надання громадянам комплексної та достовірної інформації щодо всіх аспектів діяльності уряду на всіх можливих типах інформаційних носіїв. Комплексний характер цієї діяльності призводить до того, що, зазвичай, інформаційні послуги діляться на дві частини: послуги, які надаються через урядовий інформаційний центр та інформаційні служби в міністерствах.

В основному структурні підрозділи виконують п’ять груп завдань:

  •  Консультативні послуги для службовців, які обіймають посади спеціалістів департаментів;
  •  Організація комунікацій зі ЗМІ;
  •  Надання інформації громадянам;
  •  Дослідження та аналітична робота;
  •  Координація інформаційної політики та покращення інформаційних потоків всередині урядових органів.

Одним з механізмів реалізації права на доступ до інформації є інститут омбудсменів і та роль, яку вони виконують при реалізації права на доступ до інформації.

До сфери повноважень омбудсмена віднесено здійснення нагляду за функціонуванням державних та місцевих органів влади, а також державних інституцій. Більшість омбудсменів наділені правом пропонувати парламенту скасувати, внести зміни до чинного та прийняти нові акти законодавства.

Без сумніву запровадження інститутів омбудсмена в країнах Центральної та Східної Європи мало значний вплив на розвиток політичних свобод та покращення захисту прав людини в цій частині світу. Створення такого інституту є дієвим інструментом для віднаходження балансу позицій між державою та громадськістю в різноманітних аспектах їх відносин. Видається, що створення інституту омбудсмена має найбільш важливе значення для свідомості громадян – вони відчувають, що вони не одинокі та не безсилі у відносинах із органами виконавчої влади. Завдяки втручанням, які здійснювали омбудсмени, змінилось багато аспектів у функціонуванні державного управління в напрямку більшої поваги та позитивного ставлення до прав та інтересів громадян [27].

Окрім цього, наприклад, у Великобританії створено Документ про Відкритий уряд, що декларує безкоштовне і безперешкодне одержання інформації, що стосується прав і привілеїв громадян. А спеціальний кодекс регулює практику доступу до урядової інформації, з яким, до речі, можна ознайомитися в Інтернеті.

У Швеції й Австрії всі офіційні документи вважаються суспільно важливими, якщо тільки вони не віднесені законом до секретних. Більш того, в Австрії, якщо виникає попит на секретну інформацію, представники влади вправі вирішувати, чи зберегти конфіденційність чи задовольнити зацікавленість громадськості і розкрити її.

Для вирішення проблем, пов’язаних із забезпеченням доступу до інформації необхідно чітко, на законодавчому рівні, визначити інформацію, доступ до якої обмежується, і мету обмеження. При цьому перелік відомостей, доступ до яких обмежено, має бути вичерпно визначений і оприлюднений. В даному випадку необхідно також дотримуватися двох принципів. Перший – принцип максимального оприлюднення: вся інформація, яка знаходиться у володінні державних органів влади, підлягає оприлюдненню; кількість винятків повинна бути обмежена. Другий принцип характеризує вимоги щодо обмежень: а) винятки повинні бути зрозумілими, б) описуватися вузько, в) підлягати контролю на предмет наявності “шкоди” і впливу на “суспільні інтереси”.

Вирішивши проблему неефективного законодавства на етапі становлення інформаційного суспільства в Україні, передбачивши механізми його реалізації, можна буде забезпечити реальне здійснення передбаченого Конституцією України права людини на свободу інформації, оскільки для України настав час, коли цим питанням буде надано комплексного та дієвого характеру.

 


[1] Черешкин Д.С. Оружие, которое может быть опаснее ядерного // Независимая газета. –1995.–№ 123

[2] Юридична енциклопедія: В 6 т. // Редкол.: Ю.С.Шемшученко (голова редкол.) та ін. – К. : “Укр.. енцикл.”, 1998 – с.717

[3] Беккер Л.М. Воспитание и основы его моделирования.-М.- с.44

[4] Копылов В.А. Информационное право // Юристъ – Москва, 1997 г. – 472 с., с.22

[5] В.Ровенский, А.Уемов, Е.Уемова. Машина и мысль – М., 1960. – с.69

[6] С.Ф.Анисимов. Человек и машина.- М.б 1959. – с.8

[7] І.В.Арістова. Державна інформаційна політика: організаційно-правові аспекти // За ред. Бандурки О.М.// Харків. Видавництво Університету внутрішніх справ, 2000. – с.9