Ігор Коліушко: «Країна задихається від відсутності комплексної реформи системи урядування»

Зміна посадовців у керівних органах влади не здатна покращити ситуацію з управлінням державою. Яскравим тому підтвердженням стали останні півроку, за яких новий Кабінет міністрів України не зміг своєчасно вирішити багато нагальних проблем, пов’язаних з військовою, економічною та соціальною сферою. Виправити ситуацію можна лише шляхом реформування системи виконавчої влади, яка стихійно виросла з пострадянських владних структур, та не є ефективною, – упевнений науковець, голова Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко. Про що ми з ним і вирішили поговорити.

Нові міністри працюють по-старому

– Ігорю Борисовичу, чому новій владі не вдається покращити результат роботи своїх попередників?

– Тому щодосить тривалий час публічна адміністрація в державі була спрямована на обслуговування політичних лідерів та приватні бізнес потреби, а не на виконання законів та служіння суспільним інтересам. У нас, на жаль, і сьогодні влада розглядається багатьма суб’єктами владних повноважень як один з видів діяльності для особистого збагачення.

– Яким чином можна вирішити цю проблему?

– Лише шляхом реформування органів публічної адміністрації. Подібні спроби були здійснені за попередньою владою. Але усі вони проводилися формально, тому не надали бажаного результату. Адже важливо не просто поміняти назву органів виконавчої влади, а удосконалити механізм їх взаємодії з суспільством, змінивши принцип роботи уряду та міністерств, які нині є відірваними від існуючих проблем в Україні.  

– Чому так відбувається?

Тому що апарат будь-якого міністерства на чолі з міністром насправді не займається тим, що в теорії називається аналізом державної політики в кожній сфері свого відання. Тому працюють по-старому: зверху надають доручення, які не завжди є адекватними, і їх неможливо реалізувати на місцях. Попри це, службовці бояться виступати з критикою наданих згори пропозицій. Тому що прояв ініціативи у цій сфері не схвалюється, а часом навіть карається. До того ж, може суттєво збільшити їхнє робоче навантаження.

У результаті, це приводить до того, що в нас не виробляється державницька політика: урядом не приймаються необхідні заходи для боротьби з корупцією, для євроінтеграції та здійснення багатьох галузевих реформ. Тому гальмується розвиток країни та покращення добробуту громадян. За такої системи надмірної централізації влади не розвивається місцеве самоврядування, яке повністю залежить від виконавчої влади. А регіональне самоврядування як інститут в Україні взагалі відсутнє.  

Взаєморозуміння урядовців із суспільством

– Як же насправді повинен працювати уряд та міністри?

– Перш за все, орієнтуючись на замовлення та потреби суспільства, а також виявлення існуючих проблем. Як це слід робити? Лише шляхом здійснення моніторингу стану справ у своїй галузі на основі звернення громадян, статистичних матеріалів, публікацій уЗМІ та наукових досліджень. Задля цього працівники міністерства, приміром, охорони здоров’я, повинні усі ці матеріали систематично вивчати та на їх основі розробляти відповідні проекти документів та нормативно-правових актів. Після чого їх слід представити для обговорення громадськості, яка повинна бути упевнена, що влада правильно розуміє існуючі проблеми, з якими збирається боротися.

Лише шляхом налагодження зв’язку між громадянами та органами виконавчої влади можливе ефективне вироблення державної політики. Тому цей етап ідентифікації міністерствами та урядом проблем є дуже важливим. Він дозволяє виважено та із знанням справи підходити до прийняття необхідних рішень, спираючись на альтернативні варіанти, зарубіжний досвід, громадські пропозиції та поради науковців.

Однак, щоб цей механізм запрацював на практиці, слід звільнити міністерства від адміністративних функцій, насамперед через проведення децентралізації владних повноважень та фінансів, а також через реформування системи центральних органів виконавчої влади, які діють в державі. Адже саме органи місцевого та регіонального самоврядування, державні агентства і служби здійснюють адміністративні повноваження щодо надання чи організації надання публічних послуг. Наглядати за законністю виконання таких функцій уповноважені місцеві державні адміністрації та державні інспекції. Децентралізація взагалі є запорукою виживання країни в умовах перманентної неефективної державної влади.

–  Яка роль у цьому процесі відводиться уряду України?

Здійснювати контроль за законністю діяльності місцевої влади та впливати на визначення змісту й стандартів надання публічних послуг населенню шляхом ініціювання прийняття необхідних законів та ухвалення актів Кабінету міністрів. До того ж, саме уряд повинен нести політичну відповідальність за стан справ і результати державної політики.

Нова структура міністерств

– Щоб робота урядовців була ефективнішою, що необхідно змінити у структурі самих міністерств?

Перш за все, слід визначити місію кожного з них, усунувши поєднання в одному органі виконавчої влади функцій, які мають конфлікт інтересів. Також варто скоротити та реструктуризувати апарати діючих міністерств, запровадивши посади досвідчених кар’єрних держаних секретарів і департаменти, які працюють за новими правилами та стандартами.

– Скільки, на ваш погляд, має бути в Україні міністрів?

Їхня оптимальна кількість, на мій погляд, повинна сягати 14 чоловік. При цьому кожне міністерство має складатися з 4 – 5 департаментів, які відповідають за політику відносно відокремленої частини сфери відповідальності міністра. Якщо детальніше, то, приміром, міністр юстиції повинен відповідати за забезпечення правовладдя(верховенства права) в Україні, гарантування дотримання прав і свобод людини і громадянина. Апарат міністерства має очолюватись державним секретарем і складатися з приблизно п’яти департаментів. Обслуговуючі підрозділи мають входити в секретаріат міністерства.

–  Яких саме департаментів?

Один департамент може опікуватиметься конституційним, адміністративним, фінансовим законодавством, відповідати за реєстрацію політичних партій і статутів громад, а також здійснювати представництво уряду в Конституційному та адміністративних судах.

Другий департамент може відповідати за цивільне та господарське законодавство, за діяльність нотаріату та РАГСів, ведення відповідними органами реєстрів, здійснення реєстрації юридичних осіб, прав на нерухомість та реєстрації громадян.

Департамент правосуддя мав би окрім законодавства про судоустрій і процесуальне право відповідати за стан діяльності адвокатури й прокуратури, надання правової допомоги та судової експертизи, забезпечення судів та виконання судових рішень.

Міжнародним публічним правом, європейською інтеграцією та міжнародною правовою співпрацею повинен займатися департамент міжнародного правового співробітництва.

І ще один департамент мав би відповідати за реєстрацію та систематизацію законодавства, за ведення єдиного реєстру нормативно-правових актів, надання правової інформації, правову просвіту та освіту, методику нормопроектування та координацію правових підрозділів у міністерствах та облдержадміністраціях.

Що стосується міністерства внутрішніх справ, то з нього має бути виведена міліція в окремий орган, а апарат може складатися також з п’яти департаментів. Серед них, окрім традиційних – діяльності з підтримання правопорядку та боротьби із злочинністю, мають працювати департамент охорони державного кордону, департамент надзвичайних ситуацій та департамент внутрішньо політичних процесів і державних адміністрацій. У віданні останнього – моніторинг політичних ініціатив та процесів, міжнаціональних та міжконфесійних справ, регіональних політичних проблем та місцевих державних адміністрацій.

Реформування без зволікання

– Як бачимо, йдеться про кардинальні зміни системи урядування в Україні. Яких вони потребують рішень на законодавчому рівні?

Перш за все – змін до закону «Про Кабінет Міністрів України» та «Про центральні органи виконавчої влади», а також до регламенту Кабінету Міністрів. Водночас дуже бажано внести деякі зміни й до Конституції України.

Крім цього, необхідно прийняти новий закон про державну службу, реформувати бюджетну систему, а також суттєво модернізувати систему підготовки кадрів для державної служби та підвищення їх кваліфікації. Паралельно потрібно розробити ефективний механізм боротьби з корупцією в органах державної влади, рівень якої наразі є досить високим у тому числі й через відсутність належної оплати праці держпосадовців. І робити все це необхідно терміново. Адже країна задихається від відсутності ефективної  системи урядування.

– Чи реально це здійснити за нинішніх умов ведення військових дій та економічного протистояння з Росією?

Реально, якщо для цього буде політична воля вищих керівників держави – Президента і Прем’єр-міністра, які мають створити робочий орган з впровадження адміністративної реформи на чолі з віце-прем’єр-міністром України, залучивши до його складу повноважних представників усіх ключових органів державної влади та незалежних науковців і експертів. Лише у такий спосіб вдасться досягти бажаного результату.

Якщо ж ми не підготуємо цю реформу напередодні парламентських виборів, після яких буде формуватися новий уряд, то втратимо дорогоцінний час. Адже прийдуть нові міністри і почнуть працювати по-старому. А українському народу тоді доведеться знову чекати нового підходящого моменту, коли буде змінюватися влада, щоб запустити якісні зміни в організацію роботи апарату уряду та міністерств.

Розмовляла Олександра Тимощук, ЮВУ