Експертний висновок про відповідність ст. 157 і 158 Конституції України пропонованих змін щодо стратегічного курсу держави
Висновок експертів ЦППР на запит судді Конституційного Суду України О. Первомайського.
ЕКСПЕРТНИЙ ВИСНОВОК
щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) №9037 вимогам статей 157 і 158 Конституції України
До Центру політико-правових реформ надійшов лист судді Конституційного Суду України О. Первомайського (лист від 02.10.2018 р. №361-17/3236), з проханням надати експертний висновок стосовно відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) (далі – проект Закону № 9037) вимогам статей 157 і 158 Конституції України.
У межах обов’язкового попереднього конституційного контролю до Конституційного Суду України 27 вересня надійшло конституційне звернення Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту № 9037 вимогам статей 157 і 158 Конституції України. На підставі аналізу законопроекту, висловлюємо такі міркування.
Центр політико-правових реформ підтримує набуття членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору. Проте звертаємо увагу, що на цьому етапі розвитку в Україні для реалізації державного курсу, спрямованого на євроатлантичну інтеграцію, відсутня необхідність зміни Конституції.
Щодо питання відповідності проекту Закону № 9037 вимогам статей 157 і 158 Конституції України.
Проект Закону не передбачає внесення змін до захищених розділів Конституції України, а саме Розділу І «Загальні засади», Розділу ІІІ «Вибори. Референдум» і Розділу ХІІІ «Внесення змін до Конституції України». Станом на сьогодні, в Україні не введено воєнний чи надзвичайний стан. Проекти законів про внесення змін до преамбули, статей 85, 102, 116 та пункту 14 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України Верховною Радою України восьмого скликання не розглядалися взагалі. Проект Закону не передбачає скасування чи обмеження прав та свободи людини і громадянина, він не спрямований на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.
Таким чином, проект Закону № 9037 формально відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України.
Разом з цим вважаємо за необхідне звернути увагу Високого суду на деякі, на нашу думку, недоліки проекту Закону № 9037.
По-перше, у тексті проекту Закону № 9037 три рази вживається термін «повноправне членство» України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору. Статутні документи[1] даних організацій не містять поняття «повноправного членства», що наштовхує на сумнів щодо коректності вживання запропонованого терміну в тексті Конституції України.
По-друге, проектом Закону № 9037 пропонується викласти пункт 5 частини першої статті 85 Конституції України в такій редакції: До повноважень Верховної Ради України належить … «визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору». Пропонована редакція пункту 5 частини першої статті 85 Конституції України, на наш погляд, породжує проблему неоднозначного тлумачення вказаних повноважень Парламенту, а отже не відповідає принципу правової визначеності. Так, незрозуміло як читати повноваження Парламенту: «До повноважень ВРУ належить визначення реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору» чи «До повноважень ВРУ належить визначення засад реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору». При цьому незрозумілість виконання запропонованих повноважень Парламенту поглиблюється сьогоднішньою парламентською практикою реалізації пункту 5 частини першої статті 85 Конституції України через розробку та ухвалення окремого закону «Про засади внутрішньої та зовнішньої політики», в якому, до речі, й закріплений євроатлантичний курс України. Отже, виникає питання чи має Парламент ухвалювати ще окремий закон про засади реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору, чи у кожному законі враховувати необхідність реалізації стратегічного курсу держави.
По-третє, проект Закону № 9037 пропонує доповнити статтю 102 частиною третьою такого змісту: «Президент України є гарантом реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору». В українському конституційному механізмі розподілу влади виникає питання, якими інструментами Президент буде гарантувати реалізацію вказаного державного курсу. Це може породжувати конфлікти між Парламентом та Президентом, Президентом та Урядом та навіть призводити до конституційних криз. Нагадаємо, що проект закону пропонує доповнити повноваження Парламенту визначенням засад реалізації євроатлантичного курсу, а повноваження Уряду забезпеченням реалізації вказаної політики.
По-четверте, слід враховувати, що пропоновані конституційні зміни до статей 85, 102, 116 Конституції України вичерпають свою дію у разі набуття членства Україною у Європейському Союзі та Організації Північноатлантичного договору. Фактично це програмні положення, а не регулятивні, і викликає сумнів доцільність встановлення повноважень центральних органів влади на рівні Конституції через програмні положення.
По-п’яте, закріплення в тексті Конституції України назв міжнародних організацій, а саме Європейського Союзу та Організації Північноатлантичного договору (за умови ухвалення пропонованих конституційних змін), може спричинити невизначеність стратегічного курсу держави, за умови зміни назви однієї з цих або одразу обох організацій, що не залежить від України.
Таким чином, проект Закону № 9037 формально відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, проте містить недоліки якості пропонованих конституційних змін та може посилити проблему дисбалансу гілок влади.
Висновок підготовлено експертами Центру політико-правових реформ Юлією Кириченко і Богданом Бондаренком, обговорено та затверджено Правлінням ЦППР 1 листопада 2018 року.