Досвід Канади в організації надання адміністративних послуг

Нині в Україні відбуваються значні перетворення у сфері адміністративних послуг. Потреба у змінах є цілком очевидною: довгі черги, нескінченні відвідування чиновницьких кабінетів, численні платежі невідомо з яких підстав – все це добре знайомо кожному з нас. Отже, робиться спроба перейти на новий рівень відносин між громадянином та державою, що передбачає зручні умови отримання адміністративних послуг. Відтак вивчення кращого зарубіжного досвіду набуває особливої актуальності. Надзвичайно цікавим, у цьому контексті, є досвід Канади.

Для кращого розуміння досвіду цієї країни у сфері надання адміністративних послуг, необхідно взяти до уваги наступне. Канада, як федеральна країна, має три чітко відокремлені рівні влади: федеральний, провінційний, муніципальний. Найбільша кількість послуг надається на провінційному рівні, який можна порівняти з рівнем області в Україні. Канадські провінції визначають, повноваження для муніципалітетів.

У Канаді не використовується термін «адміністративні послуги», але його найближчим відповідним є поняття «публічні послуги» (або «урядові послуги»). Їх поділяють на «внутрішні» (уряд для уряду) та «зовнішні» (для громадян, бізнесу). Ці послуги включають і ті, яке українське законодавство визначає як власне «адміністративні» – регулятивні заходи (пов’язані з прийняттям рішень, видачею документів, реєстраційними діями), а також інші послуги (інформаційні, культурно-освітні, у сфері дозвілля тощо).

Владою Канади вже понад три десятиріччя значна увага приділяється проблематиці послуг. Нині дана тематика залишається однією з головних у порядку денному на усіх рівнях влади. У центрі уваги є особа та її потреби. Особливістю державної політики Канади є надання пріоритетного значення створенню «інтегрованих офісів», тобто єдиних офісів де громадяни можуть отримати широке коло публічних послуг. Тобто різні рівні влади (федеральний, провінційний та муніципальний) намагаються об’єднувати свої зусилля при наданні послуг, в тому числі створюючи спільні офіси.

Загальними напрямами політики Канади у сфері послуг є: інтеграція баз даних (при цьому доступ до персональних даних клієнтів є захищеним законом і детально регламентується); інтеграція каналів доступу за послугами (один веб-сайт; один довідковий / контактний номер телефону; спільний офіс з надання послуг); спрощення процедур (зменшення розмаїття у формах заяв тощо); проактивна роль адміністрації (тобто, якщо особа отримуючи одну послугу має право на інші послуги, то орган влади інформує її про ці права або ж сам виконує активні дії для надання наступних послуг. Наприклад, при реєстрації народження особи батькам запропонують також зареєструвати дитину і в системі медичного страхування, проінформують про програми з виплати певних коштів на дитину тощо. Також вважається, що слід завчасно інформувати клієнтів про очікувані на них ситуації / послуги (наприклад, про наближення права на пенсію, про потребу продовжити якийсь дозвіл тощо).

Перед тим, як витрачати ресурси на нові технології, зокрема у сфері послуг, держава працює над їх спрощенням (визначається ряд послуг, від яких можна відмовитись або об’єднати з іншими). Канадський досвід показує, що інвестиції у технології дають  позитивний економічний ефект. У Канаді 1 інвестований долар в інформаційні технології продукує 8 доларів поточних заощаджень щороку. 

У ході напрацювання та законодавчого закріплення процедурних етапів надання тієї чи іншої послуги, до уваги береться, в першу чергу, критерій «зручності» для споживачів. Наприклад, якщо можливе подання заяви на отримання послуги чи підтвердження певних даних телефоном, то цей інструмент, звичайно, впроваджується до використання, оскільки він є значно зручнішим для громадян, ніж особистий візит до офісу.

При формуванні переліків послуг (їх впорядкуванні) широко використовується так звана модель «життєвих ситуацій» / життєвого циклу: народження, школа, робота / безробіття, материнство, пенсія і т.д.

У Канаді увага приділяється п’яти каналам звернення за послугами: телефон;  «фізичні офіси» (особисте відвідування); кіоски (автономні центри інтерактивного обслуговування); Інтернет; мобільний зв’язок. Крім цього, в Канаді практикується впровадження мобільних (виїзних) офісів.

Нині є тенденція від вертикального визначення стандартів послуг (тобто зверху для нижніх інстанцій) до горизонтального (кожен надавач послуг самостійно визначає для себе стандарти). Міністерства виробляють Хартії послуг для своєї діяльності, тобто власні стандарти послуги.

Більшість послуг в Канаді є платними. Критерієм визначення розміру плати за надання послуги є її собівартість. Закон передбачає обов’язкове проведення публічних консультацій у разі підвищення ціни на ту чи іншу послугу, що також включає порівняння цін (плати) на аналогічні послуги (в тому числі з вартістю аналогічних послуг в інших країнах). Деякі послуги, які виводяться для надання в режимі «он-лайн», могли мати меншу вартість (для заохочення використання таких інструментів). Хоча окремі провінції виступили проти такої політики, оскільки вважають, що ціна послуги не повинна визначати  спосіб її отримання, тобто не повинна впливати на вільний вибір особи. Варто зазначити, що в Канаді є цікаве правило: якщо особа взагалі не отримала послугу, або не отримала її своєчасно, то їй повертаються сплачені кошти.

Останні тенденції у сфері надання послуг у Канаді полягають у: спрощенні відносин громадян з урядом; заохоченні громадян до самообслуговування; заохоченні максимальної співпраці між різними органами і рівнями влади;  використанні нових технологій (і нових медіа, наприклад, відео-інструкції на YouTube). Цікаво, що на перспективу акцент робиться навіть не на комп’ютер, а на мобільні телефони.

Спеціально створеною організацією для централізованого надання послуг федерального рівня є «Сервіс Канада». «Сервіс Канада» загалом має понад 630 точок обслуговування (в т.ч. 300 власних офісів) та 16 тисяч працівників. Понад 95 % канадців мають доступ до відділення «Сервіс Канада» в радіусі 50 км. від місця проживання. Протягом 2009-2010 років здійснено 9,7 млн. особистих візитів до офісів «Сервіс Канада».  «Сервіс Канада»має єдиний контактний номер телефону та веб-сторінку. Середній показник відвідуваності сайту servicecanada.gc.caза день складає понад 183 тисячі. Середня кількість дзвінків до кол-центрів – понад 157 тисяч на день.

Серед найпопулярніших послуг «Сервіс Канада»: призначення допомоги у випадку безробіття; надання номеру соціального страхування; видача паспорта; послуги у сфері пенсійного забезпечення. Офіси «Сервіс Канада» можуть надавати не лише свої послуги, а й ті, що загалом належать до інших юрисдикцій.

У даній організації використовується сегментація клієнтів: за віком, за соціально-економічним статусом тощо. Для кожного сегменту розробляється своя стратегія (політика) надання послуг (бажаний спосіб отримання послуг, інформації тощо).

В «Сервіс Канада» функціонує офіс оцінки задоволеності клієнтів, який працює цілодобово. Скарги та інші звернення перевіряються дуже оперативно. За загальним правилом, працівники даного офісу намагаються вже протягом 24 годин передзвонити особі та надати відповідь щодо її запиту (скарги).

Дослідження показали, що клієнти не цікавляться стандартами послуг. Однак вони  бажають, щоб уряд був їм підзвітний, а стандарти, в свою чергу, виступають мірилом для оцінки його роботи. Стандарти послуг в Канаді  постійно оновлюються. У ході дослідження було також виявлено дуже важливий зв'язок: чим більше задоволені працівники, що надають послуги (своєю роботою / умовами праці), тим краща якість послуг. Крім цього, працівники прагнуть бути залученими до планування, впровадження змін та реформ у сфері надання послуг. Це не лише зменшує опір змінам, але й підвищує загальну задоволеність персоналу.

Офіси «Сервіс Канада» не мають єдиних правил роботи. Їм характерний великий рівень гнучкості та врахування місцевих особливостей (наприклад, є офіси, які мають лише по 2 працівники). Та все ж, у принципах організації їх роботи можна віднайти більше спільних рис, аніж відмінностей.

На прикладі одного з офісів «Сервіс Канада» (офіс в Етобікоку – одному з районів Торонто) можна  розглянути як саме організовується його робота. Офіс в Етобікоку має наступну внутрішньоорганізаційну структуру: рецепція (з’ясовує причину візиту особи, реєструє час приходу, інформує про можливість самообслуговування); зона самообслуговування (обладнані комп’ютерами місця, де громадяни можуть самостійно знайти потрібну їм інформацію та замовити послуги); зона очікування; робочі місця працівників, які здійснюють прийом відвідувачів.

Цей офіс дотримується наступних стандартів: кожен клієнт має бути обслужений у час до 20 хвилин; 80% усіх запитів мають бути вирішені у строк до 28 днів. Формально робота офісу охоплює межі певної територіальної юрисдикції. Але якщо за послугою звернеться житель з іншої місцевості, його запит приймуть також.

Оплата послуг здійснюється безпосередньо на місці: кошти приймає працівник, що обслуговує відвідувача, в т.ч. у безготівковій формі через банківські картки.

За загальним правилом, відвідувачі не повинні повторно приходити до офісу за результатом (відповіддю, документом). Ці результати надсилають особі поштою.

Особливо цікавим для розгляду є канадський досвід із створення так званих «інтегрованих офісів» (аналог українського центру надання адміністративних послуг). Інтегрований офіс являє собою місце, де надаються послуги усіх трьох рівнів влади, тобто міста (наприклад, Оттави), провінції (наприклад, Онтаріо), федерації (Канади). Створення таких офісів у Канаді починалося у форматі «пілотних проектів», але канадці вважають  цей проект дуже успішним. Перелік надаваних послуг в інтегрованому офісі формувався за результатами домовленості між цими трьома юрисдикціями.

Організація роботи «інтегрованого офісу» побудована наступним чином: працівники різних  рівнів влади мають свої окремі робочі місця (сектори) в його приміщенні, і власне керівництво. Тож фактично у даному офісі є три керівники (менеджери). Всі інші елементи інтегрованого офісу достатньо типові: рецепція, електронна система керування чергою, зона очікування, місця обслуговування.

Важливо, що великі міста не обмежуються одним офісом з надання послуг. Наприклад, у Оттаві є ще кілька таких офісів, які здебільшого розташовані в адміністративних будівлях колишніх самостійних муніципалітетів, що були об’єднанні в єдину юрисдикцію – «Місто Оттава».

Слід зазначити, що «Сервіс Оттава» початково утворювався шляхом направлення працівників різних підрозділів до єдиного офісу. Але у жовтні 2011 року утворено самостійний департамент «Сервіс Оттава» – структуру зі своїм штатом, бюджетом. При ньому також утворено єдиний кол-центр (номер телефону 3-1-1). Оператор кол-центру, за потреби, може з’єднати особу  з конкретним працівником (фахівцем) муніципалітету.

В планах на майбутнє, крім використання нових засобів зв’язку (особливо Інтернету і мобільних телефонів) є створення «бази знань», що являє собою формування переліків найпопулярніших серед громадян запитань та відповідей на них, а також «мобільне» використання працівників, що означає можливість їх тимчасового переміщення з одного офісу до іншого, якщо у цьому виникає потреба. Підвищення якості послуг в «Сервіс Оттава» включає постійний (24 години на добу / 7 днів на тиждень) та зручний доступ до інформації та послуг.

Інша організація – «Сервіс Онтаріо» є підрозділом Міністерства публічних послуг Онтаріо. Це означає, що вона надає послуги, за які відповідальна влада провінції (у провінції Онтаріо мешкає 13 млн. осіб). Цю організацію було первинно утворено у 2000 році та реорганізовано у 2006 році.

Дана організація надає більше 80 типів послуг, виконуючи 48 мільйонів транзакцій на рік. При цьому видача прав водія та реєстрація транспорту складає 40 % від усіх послуг. Іншими найпопулярнішими послугами є: реєстрація народження, шлюбу, смерті; реєстрація медичних карток; реєстрація підприємницької діяльності та її припинення; отримання ліцензій на риболовлю та полювання; зміна адреси тощо.

Цікавою є статистика способів звернення до «Сервіс Онтаріо» протягом останнього року. Так, кількість особистих звернень склала 24 млн.; звернень он-лайн – 16 млн.; звернень телефоном – 6 млн.; звернень через мобільний кіоск – 1 млн.

Нині «Сервіс Онтаріо» має близько 300 офісів. 95% жителів провінції мають такий офіс на відстані не більше 10 км.

При створенні «Сервіс Онтаріо», до цієї організації було переведено 1100 працівників різних служб/органів. Для України є актуальним досвід перших років роботи «Сервіс Онтаріо». Тоді  участь партнерських міністерств була добровільною, і організація зіштовхнулася з труднощами забезпечення виконання зобов’язань з боку міністерств у наданні послуг від їх імені. З 2006 року участь міністерств у партнерстві стала обов’язковою, і, зрештою міністерства припинили надання великого обсягу рутинних послуг. Отже, тепер міністерства можуть зосередитися на політиці, а «Сервіс Онтаріо» зосереджується виключно на наданні послуг, тобто на «рутинних операціях» – роботі з громадянами. Послуги від міністерств до «Сервіс Онтаріо» передавалися у повній мірі. Переведення персоналу відбувалося паралельно з передачею функцій.

«Сервіс Онтаріо» продовжує рости, і нарощувати свій потенціал для інтеграції та надання послуг в Онтаріо. Організація докладає зусиль у проведенні єдиної політики в рамках візуальної маркетингової стратегії, зосередженої на іміджі та позиціонуванні, що досягається шляхом використанням характерного логотипу і гасла «полегшуючи життя».

Цікаво, що провайдером послуг «Сервіс Онтаріо» можуть бути і приватні структури (наприклад, в Онтаріо це 206 офісів, що обслуговуються приватними структурами, при 87 публічних). Підраховано, що надання послуг через приватного провайдера дешевше для бюджету у 2-3 рази. З таким провайдером підписується угода на 5 років. Відбір провайдера здійснюється через тендер.

Послуги «Сервіс Онтаріо» надаються також і через спеціальні «кіоски» (типу банкоматів/платіжних терміналів), які розміщені у громадських місцях. Проте від цієї форми надання послуг у Канаді планують поступово відмовлятися, оскільки ця техніка часто ламається і при цьому є дуже дорогою у ремонті.

Інтеграція послуг відбувається не лише щодо офісів, але й веб-сайтів та контактного телефону. В «Сервіс Онтаріо» запроваджено єдиний номер телефону. У створення кол-центру при даній організації  вкладаються дуже великі інвестиції.

Варто зауважити, що в перший період створення «Сервіс Онтаріо» якість послуг дещо знизилася (принаймні такий висновок робиться з оцінок громадянами компетентності персоналу), оскільки рухаючись у напрямку універсалізації вузькоспеціалізованим працівникам було важко освоювати нові теми / послуги. Проте за кілька років високі позитивні оцінки за цим критерієм знову відновилися.

В планах роботи «Сервіс Онтаріо» – впровадити роботу офісів в суботу зранку, а також подовжити години роботи у четвер.

Головний фізичний офіс «Сервіс Онтаріо» у Торонто має 60 працівників та понад 1500 відвідувачів щодня. Крім забезпечення всіх необхідних умов організації роботи офісу (поділ на фронт-офіс та бек-офіс; наявність рецепції, електронної системи керування чергою, великої кількості місць для очікування та для обслуговування), він містить дуже гарно обладнані робочі місця (передбачені навіть пристрої для перевірки зору у бажаючих отримати ліцензію водія). У цьому ж приміщенні (у спеціальній кімнаті) можна здати і сам іспит на знання правил дорожнього руху. Дуже багато місць облаштовано для самообслуговування відвідувачів.

Попри акцент на ІТ-технології тема «електронного цифрового підпису» не виноситься як ключова у Канаді. Для низки послуг достатньо простого звернення он-лайн чи електронною поштою. Для ідентифікації особи, якщо це дійсно потрібно, можуть використовуватися також інші інструменти (наприклад, уточнюючі питання персонального характеру, аналогічно до банківської системи).

На звершення варто наголосити, що і на думку канадських експертів, і за власними спостереженнями, навіть беручи до уваги, що організація надання послуг федеральною владою (насамперед «Сервіс Канада») є на дуже високому рівні, провінційна влада (зокрема, в Онтаріо) значно швидше впроваджує новації і пропонує послуги ще вищої якості. Це лише підтверджує позицію про те, що чим ближче надавач послуги до споживача, тим швидше і якісніше він надає послуги.

Залишається сподіватись, що реформа сфери адміністративних послуг в Україні відбуватиметься у правильному напрямку, з урахуванням орієнтації на потреби споживачів.

 

Віктор Тимощук, к.ю.н., науковий співробітник Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, заступник голови правління Центру політико-правових реформ

Цей матеріал з деякими скороченнями також опубліковано у газеті «Юридичний вісник України», 17-23 серпня 2013 р. – №33 (946). – С. 14.