Документи, що посвідчують особу: нові назви – старі проблеми
Не варто розглядати прийняття закону про паспорт та посвідчення особи лише в контексті переходу до безвізового режиму з Європою. Необхідно зробити оптимальне регулювання і з точки зору прав та законних інтересів громадян України. Ліквідовуючи радянську практику двох паспортів та запроваджуючи нові стандарти до таких документів, як паспорт та посвідчення особи, законодавство повинно створити належні умови громадянам при отриманні цих документів.
20 лютого 2012 року Кабінетом Міністрів до Верховної Ради було подано проект Закону «Про документи України, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України, дають право на виїзд з України та в‘їзд в Україну» (реєстраційний номер 10036-1). Цей законопроект розроблено Міністерством юстиції на виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України.
Урядовий законопроект з’явився на фоні триваючого конфлікту між Міністерством юстиції та концерном ЄДАПС і став альтернативним до законопроекту з «паспортної» тематики, поданого групою народних депутатів України (В.Коновалюк, В.Мойсик, І.Бережна, реєстраційний номер 10036). Саме аналогічний законопроект цієї ж групи депутатів був прийнятий парламентом минулого року, але після президентського вето – відхилений. Проте вже наступного дня, з незначними корективами, депутатський законопроект знову був внесений до парламенту.
Очевидно, що депутатський законопроект має низку вкрай сумнівних положень: створення Державної інформаційної системи реєстраційного обліку фізичних осіб та їх документування (ДІС), до якої передбачається внесення значного обсягу інформації про особу, не обмеженого навіть питаннями документування; неврегульованість порядку внесення цієї інформації та порядку і підстав її одержання у ДІС, що не убезпечує громадян від незаконного доступу до неї; поширення сфери дії законопроекту не лише на документи, що посвідчують особу, а й на ті, що посвідчують її належність до певної соціальної групи чи підтверджують спеціальні права; передбачення майже у всіх документах безконтактного електронного носія інформації тощо.
Навіть з переліку цих недоліків було очевидно, що перевагу для подальшого опрацювання варто було б віддати урядовому законопроекту. Проте 20 березня Верховна Рада вирішила … взагалі відмовитись від роботи над «паспортного» тематикою, і не включила у порядок денний жоден з двох законопроектів.
Попри це, очевидно, що уряд змушений буде знову ініціювати ухвалення аналогічного закону, і тому вважаємо за необхідне висловити деякі пропозиції та зауваження з даного питання. І хоча певна невизначеність у тому, який з двох законопроектів буде взято парламентом за основу зберігається, проте у цьому матеріалі основну увагу приділено саме йому.
Звичайно, позитивно слід оцінити, передбачене урядовим законопроектом, скасування системи існування двох паспортів громадянина України: так званого «закордонного», що необхідний для перетину державного кордону, та «внутрішнього» (що посвідчує особу громадянина в межах держави). Такий поділ зберігся в небагатьох країнах (Північна Корея, Китай, Росія). Натомість, у демократичних країнах існує єдиний паспорт, який власне і потрібен насамперед при поїздках за кордон.
Урядовим законопроектом планувалося, що основним документом, який посвідчує особу, буде «посвідчення громадянина України». Одразу ж поставало питання щодо назви цього документа, адже вона залишається дуже схожою на «паспорт громадянина України», хоча цей документ має зовсім інше призначення – ідентифікувати (підтверджувати) особу, а не громадянство (принаймні не лише громадянство). І взагалі відкритим може бути питання, чи цей документ має видаватися лише громадянам держави, або ж він має бути однаковим для усіх фізичних осіб, які мають офіційне місце проживання у державі.
У країнах Європи документ, що має своїм призначенням підтверджувати особу, іменується, як правило, тим, що найближче при перекладі до «посвідчення особи». Для прикладу – у Німеччині такий документ має назву «personalausweis», в Італії – «carta d’identita», у Франції – «сarte nationale d'identité» тощо. У різних країнах ці документи виготовляються як традиційним шляхом (у паперовому вигляді), так останнім часом все частіше – у вигляді пластикової картки (і навіть з чіпом з біометричними даними особи). Зрештою питання форми, і особливо – «електронізації» такого внутрішнього документа – це питання стану розвитку держави та потреб громадян. Очевидно до уваги має братися і економічна доцільність (вартість виготовлення) та можливість використання документа нового формату в різних сферах.
Для України, на наш погляд, важливішою є проблема, що за урядовим законопроектом у основному документі («посвідченні громадянина України») не було передбачено зазначення інформації про місце проживання особи (місце реєстрації). Хоча, відомо, що це потрібно досить часто як у відносинах з державою (податковими органами; іншими адміністративними органами при отриманні адміністративних послуг; судовими органами тощо), так і в приватно-правових відносинах (з банками, при працевлаштуванні тощо). Незрозуміло, чи це була недбалість законопроектувальників, чи свідомий підхід. Але при збережені такого підходу громадяни можуть опинитися у тій же ситуації, у якій нині перебувають суб’єкти господарювання і про яких законодавець «потурбувався» скасуванням свідоцтв про державну реєстрацію фізичних осіб-підприємців та юридичних осіб. Тож нині усі суб’єкти господарювання змушені регулярно звертатися за платними виписками і витягами, аби підтвердити свій статус у відносинах з іншими контрагентами чи державою.
Якщо взяти до уваги приклад Німеччини, то за законодавством цієї країни місце проживання обов’язково має зазначатись у посвідченні особи. У разі зміни місця проживання німецьким громадянам треба звертатись до органу реєстрації, який вписує нову адресу за допомогою маленької офіційної вклейки на зворотній стороні посвідчення (де саме завжди і вказується місце реєстрації), яка наклеюється поверх старої адреси і посвідчується печаткою.
У нашому ж випадку законопроект залишає відкритим питання: яким документом буде підтверджуватись місце проживання особи? Тому його в цій частині слід доопрацювати, аби попередити загрозу того, що нас громадян змусять щоразу звертатись за відповідною «довідкою» (ймовірніше за все – за плату).
Відстає Україна від Європи і в частині визначення суб’єкта, що надає такого роду адміністративні послуги, як видача паспорта та посвідчення особи. Як свідчить практика абсолютної більшості демократичних країн, повноваження з видачі посвідчення особи та паспорта громадянина віднесені до компетенції органів місцевого самоврядування (муніципалітетів). По-перше, це «демілітаризує» такі адміністративні послуги, усуває непотрібний дискомфорт від спілкування з міліцією/поліцією. В Україні ж передача повноваження з видачі паспортів до відання Державної міграційної служби України – мало що змінює порівняно з видачею паспортів міліцією, адже ця служба підпорядкована МВС (і швидше за все, навіть у приміщеннях знаходиться одних і тих самих). По-друге, функція обліку мешканців є важливою саме для органів місцевого самоврядування з огляду на потреби елементарного господарювання у громаді (формування бюджету, організації надання публічних послуг тощо). Тому «паспортним» законом необхідно передати (делегувати) повноваження з видачі посвідчень особи та паспортів, реєстрації місця проживання особи органам місцевого самоврядування. А за центральними органами виконавчої влади можна залишити лише функцію з ведення відповідних реєстрів виданих документів.
Ще один з суттєвих недоліків законопроекту – це відсутність процедури видачі та обміну паспортних документів. Зокрема, у ньому взагалі не було визначено переліків документів (окрім заяви), необхідних для отримання посвідчення особи та паспорта. Це питання віддавалося на розсуд Кабінету Міністрів, тобто на підзаконний рівень, що збільшувало ймовірність регулювання не в інтересах громадян. Отже, і в цій частині законопроект слід доповнити вичерпними переліками документів, що вимагаються від особи, та іншими зобов’язаннями особи, які слід виконати для отримання таких документів. До речі, такі ж проблеми були присутні і в депутатському законопроекті.
Завеликими видаються встановлені запропоновані як урядовим, так і депутатським законопроектами строки для отримання паспортних документів. Єдиний строк у тридцять календарних днів може бути щонайменше вдвічі скорочений для видачі паспортів, і ще кардинальніше – для видачі посвідчення особи («посвідчення громадянина України»).
Урядовий законопроект обмежувавється надто загальними нормами щодо плати за видачу відповідних документів – у статті 6 лише загалом згадано про сплату державного мита або державного чи консульського збору, але їх розміри не визначені (у депутатському законопроекті конкретні розміри плати також не було врегульовано). Проте для громадян було б значно зручніше, якби щодо кожного з видів документів було зазначено і про його платність (чи безоплатність), а також конкретний розмір плати. Такий підхід є оптимальним до появи в Україні систематизованого законодавчого акта з переліком найпопулярніших адміністративних послуг та розмірами плати за них. До речі, у багатьох зарубіжних країнах є поширеною практика, що перша видача посвідчення особи здійснюється безоплатно, адже отримують ці документи особи, які не мають власного доходу (неповнолітні).
Отже, не варто розглядати прийняття закону про паспорт та посвідчення особи лише в контексті переходу до безвізового режиму з Європою. Необхідно зробити оптимальне регулювання і з точки зору прав та законних інтересів громадян України. Ліквідовуючи радянську практику двох паспортів та запроваджуючи нові стандарти до таких важливих документів, як паспорт та посвідчення особи, законодавство повинно створити належні умови громадянам при отриманні цих документів. І для цього урядовий законопроект слід ще суттєво доопрацювати.
Опубліковано у Юридичному Віснику України
№ 12 (873) 24-30 березня 2012 року