Діяльність нової влади у сфері судової реформи в 2006 році: погляд експертів

Визначення концептуальних засад судової реформи

Дії влади. Президент України у травні 2005 р. створив Комісію з питань реформування судової системи на чолі з секретарем Ради національної безпеки і оборони України, якій доручив до кінця року внести пропозиції щодо судової реформи. Ці пропозиції заплановано розглянути на засіданні РНБО у січні 2006 р. У липні 2005 р. Президент створив Національну комісію із зміцнення демократії та утвердження верховенства права, яка також почала активно розробляти концептуальні пропозиції щодо реформування судової системи.

Оцінка дій. За перший рік нова влада не представила бачення стратегії судової реформи. Задекларовано лише її необхідність. Досвід діяльності різних дорадчих органів з питань судової реформи при минулому Президентові України показав їхню неефективність. Але досить висока активність Національної комісії із зміцнення демократії та утвердження верховенства права та професійний рівень її членів дають можливість припустити, що вона буде спроможною виробити виважені рекомендації щодо проведення судової реформи. Однак наявність альтернативних органів щодо розробки концепції судової реформи викликає сумніви у тому, що це сприятиме виробленню єдиних засад. Та й віднесення судової реформи до сфери відання РНБО видається необгрунтованим.

Нормопроектна робота

Дії влади. Протягом першого року діяльності нової влади Урядом внесено на розгляд Парламенту лише два законопроекти, які стосуються судової системи. Один з них став законом – «Про внесення змін до законів України “Про державну виконавчу службу” та “Про виконавче провадження» (прийнято парламентом 23 червня 2005 р.), а другий – «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо питання скасування в системі судів загальної юрисдикції військових судів)» – парламент не розглянув. Уряд не прийняв рішень, з тих питань, які він повинен був врегулювати, виходячи з нових процесуальних кодексів (Цивільного процесуального кодексу та Кодексу адміністративного судочинства). Внаслідок цього низка важливих положень цих кодексів залишаються недіючими.

Оцінка. Нормопроектна робота Уряду щодо реалізації заходів у сфері судової реформи не відзначалася активністю, частково тому, що на офіційному рівні не було схвалено концепцію реформування правосуддя і не визначено системні підходи. Більшість ініціатив щодо реформування судової системи виходила від народних депутатів, однак ці ініціативи не поєднані єдиною концепцією.

Фінансування судів

Дії влади. У березні Уряд ініціював прийняття нової редакції Закону “Про Державний бюджет України 2005 року”. Нею, зокрема, передбачено дещо більші, ніж раніше, видатки на судову систему, зокрема бюджет місцевих загальних судів зріс на третину порівняно з попередньою редакцією. Бюджет судів у 2006 році, згідно із Законом “Про Державний бюджет України 2006 року”, збільшено ще приблизно на четверту частину порівняно з 2005 р.

Оцінка. Збільшення обсягів фінансування судової влади засвідчило бажання нової влади вирішувати проблеми судової влади. Це збільшення пов‘язано насамперед з обіцянками Президента України і Уряду підвищити заробітну плату суддів та забезпечити їх житлом.

Оплата праці суддів. Забезпечення їх житлом

Дії влади. Постановою Кабінету Міністрів України “Про оплату праці суддів” від 3 вересня 2005 р. з наступного року заплановано збільшити посадові оклади суддів (приблизно у чотири рази), мінімальний розмір яких на момент видання постанови не досягав 700 гривень.

Більш ніж півтори тисячі суддів станом на жовтень 2005 року не було забезпечено житлом як того вимагає Закон «Про судоустрій України». Президент України заявив про готовність у 2006 році вирішити цю проблему.

Оцінка. Збільшення розміру зарплати у суддів, безумовно, є важливим кроком для підвищення незалежності судді та престижу суддівської професії. Однак прийняття такої постанови виглядало, скоріше, як вияв вдячності Уряду за вирішення судами деяких приватизаційних спорів на користь Уряду [1]. Це ще раз засвідчило, що регулюванням розміру заробітку суддів виконавча влада може впливати на судову. Якби Уряд був би послідовним у бажанні забезпечити незалежність суддів, то він мав би ініціювати прийняття закону про систему оплати праці суддів. Але він цього не зробив.

Більше того, сама постанова Уряду у частині введення її в дію з 2006 р. не узгоджена з вимогами Закону України “Про статус суддів” про те, що розміри посадових окладів суддів встановлюються у відсотковому відношенні до посадового окладу Голови Верховного Суду і не можуть бути меншими від 50 відсотків його окладу. Тож відповідно до Закону збільшити розмір посадового окладу судді належало ще у червні 2005 р., коли Уряд підвищив посадовий оклад Голові Верховного Суду.

Щодо забезпечення суддів житлом, то у Законі України “Про Державний бюджет України 2006 року” чи не вперше окремо передбачено видатки на будівництво та придбання житла для суддів.

Забезпечення судів приміщеннями

Дії влади. У 2005 році суди виявилися неготовими реалізувати конституційну вимогу про повну фіксацію судових засідань технічними засобами внаслідок недостатності приміщень, придатних для здійснення правосуддя. Тому парламент вимушений був відстрочити втілення цієї вимоги ще на два роки. У листопаді 2005 року Кабінет Міністрів схвалив Концепцію Державної програми забезпечення судів належними приміщеннями на 2006-2010 роки і доручив розробити проект цієї програми Державній судовій адміністрації.

Оцінка. Проблема забезпечення судів належними приміщеннями залишається гострою. Незважаючи на те, що у Законі “Про Державний бюджет України 2006 року” передбачено спеціальний фонд для її вирішення, розмір запланованих видатків у десятки разів нижчий від потреб, розрахованих Державною судовою адміністрацією і закладених нею у проекті відповідної Державної програми. У разі схвалення цієї програми вона має великі шанси бути невиконаною у зв‘язку з недостатнім фінансуванням, як це було з подібними програмами раніше.

Забезпечення незалежності суддів

Дії влади. Нова влада не виявила бажання привести окремі повноваження Президента України стосовно судової влади (зокрема, в частині призначення голів судів) у відповідність до Конституції України. З’явилися тривожні прецеденти, коли новий Президент України виходив за межі своїх повноважень. Наприклад, Указом “Про деякі питання організації діяльності Ради національної безпеки і оборони України” від 8 лютого 2005 р., в обхід встановленої законом процедури добору суддів, секретареві РНБО надане право відповідно до актів і письмових доручень Президента або на виконання рішень Ради подавати на розгляд Президентові пропозиції щодо кандидатур на посади суддів. Щоправда згодом це положення було вилучене.

Судді стали заявляти про факти тиску з боку окремих представників нової влади та керівництва судів. За окремі судові рішення не на користь нової влади, зокрема у справі про поновлення С.Піскуна на посаді Генерального прокурора, Президент та деякі високопосадовці у некоректній формі почали критикувати судову владу і заявляти у зв‘язку з цим про необхідність судової реформи. Таке ставлення було засуджено Головою Верховного Суду та Радою суддів.

Оцінка. Деякі дії та рішення нової влади показали, що вона не достатньо розуміє роль судів у державі та не навчилася ставитися до них з належною повагою. Пов‘язування необхідності судової реформи з певними судовими рішеннями викликає сумнів у реальному бажанні нової влади створити незалежний, а не «кишеньковий» суд.

Важливо, що судді почали відкрито заявляти про факти тиску на них та засуджувати випадки неповаги до судової влади з боку представників Уряду. Це засвідчило те, що судді почали цінувати свою незалежність і показали готовність протистояти тиску.

На жаль, Уряд не здійснив жодних практичних кроків, щоб на законодавчому рівні зміцнити незалежність суддів, – зокрема, привести повноваження Президента України стосовно судової влади у відповідність до Конституції, обмежити адміністративні повноваження головів судів, відмежувати функцію здійснення правосуддя від організаційного та матеріально-технічного забезпечення судового процесу. Мало того, за повідомленнями засобів масової інформації з посиланням на секретаря РНБО, у березні 2005 р. РНБО прийняла рішення про необхідність ліквідації державної судової адміністрації чи підпорядкування її Верховному Суду. Реалізація такого рішення на законодавчому рівні та втілення його у життя може сприяти ще більшому поєднанню функції правосуддя із забезпеченням судового процесу.

Запровадження адміністративного судочинства

Дії влади. Перші і дуже важливі кроки щодо створення системи адміністративних судів вжиті ще попереднім Президентом України незадовго до припинення його повноважень. Указ Президента Л.Кучми від 16 листопада 2004 р. передбачив утворення з 1 січня 2005 р. 27 місцевих (окружних) та семи апеляційних адміністративних судів, а Указом від 22 грудня 2004 р. призначено голову Вищого адміністративного суду. Важливим результатом у напрямі оновлення процесуального законодавства стало прийняття у 2005 р. Кодексу адміністративного судочинства. Уряд в особі Міністерства юстиції взяв активну участь у його супроводженні у парламенті. На жаль, коштів на сформування системи адміністративних судів у 2005 р. закладено надто мало.

Оцінка. Впровадження Кодексу адміністративного судочинства не було безпроблемним. У квітні 2005 р. Президент України ветував Кодекс і повернув його до Парламенту. Основні пропозиції Президента порушували вимоги Конституції, а тому Парламент їх не врахував. Однак ветування Кодексу на півроку відтягнуло створення адміністративних судів. Водночас запровадження адміністративного судочинства можна оцінювати як значний поступ у сфері захисту прав людини. Але процес формування адміністративних судів відбувається дуже повільно, тому поки що не можна казати, що в Україні існує повноцінна адміністративна юстиція.

Доступ до правосуддя

Дії влади. Уряд визнав необхідність запровадити надання безоплатної правової допомоги людям з низьким рівнем достатку, щоб покращити доступ таких людей до суду не лише у кримінальних, а й у цивільних та адміністративних справах. Сьогодні держава має обов‘язок забезпечувати безоплатну правову допомогу у деяких кримінальних справах, але якість такої допомоги не можна вважати належною. Згідно з діючою Постановою Кабінету Міністрів від 14 травня 1999 р., адвокат, який надає безоплатну для особи правову допомогу у кримінальних справах, може розраховувати на оплату праці у розмірі лише 15 грн. за повний робочий день   

Оцінка. Інколи згадується про наявність урядового законопроекту про забезпечення правової допомоги, але поки що до Парламенту він не надходив. Неурядовий проект Закону України “Про правову допомогу” внесено на розгляд Парламенту народними депутатами, але поки що не розглядався.

Система виконання судових рішень

Дії влади. У червні 2005 р. Уряд провів через Парламент зміни у системі державної виконавчої служби. Державна виконавча служба стала урядовим органом у складі Міністерства юстиції, а це означає, що державні виконаці на місцях перестали підпорядовуватися територіальним управлінням юстиції.

Оцінка дій. Виведення державних виконавців з підпорядкування територіальних управлінь юстиції дало можливість підвищити їхню незалежність від місцевої влади. Вплив на державних виконавців при виконанні судових рішень з боку місцевих чиновників мінімізовано. Це хоч і дало можливість усунути певні зловживання, однак суттєво на стан виконання судових рішень не вплинуло. Залишається проблемою неможливість виконання багатьох судових рішень, ухвалених проти держави, що насамперед зумовлена законодавчими перешкодами.

Формування Конституційного Суду України

Дії влади. У жовтні 2005 року після припинення повноважень 9 суддів у складі Конституційного Суду залишилося лише 5 суддів. У такому складі Конституційний Суд не повноважний розглядати справи. З‘їзд суддів України і Президент України призначили до Конституційного Суду за своєю квотою нових суддів, але Парламент у визначений законом місячний строк не привів їх до присяги і не обрав суддів за своєю квотою. Конституційний Суд станом на кінець 2005 року залишався недіючим.

Оцінка дій. Судова влада та Президент України вжили усіх заходів, щоб відновити роботу Конституційного Суду, однак Парламент, не приводячи суддів до присяги, перешкодив своєчасному набуттю ними повноважень. Таку позицію Парламенту можна пояснити побоюванням окремих політичних сил визнання Конституційним Судом неконституційними внесених наприкінці 2004 року змін до Конституції, які набирають чинності з 2006 року. Можливо, це можна пояснити також небажанням, щоб Конституційний Суд визнав неконституційним надання депутатам місцевих ради імунітету від притягнення до кримінальної відповідальнсті. Недієздатність Конституційного Суду внаслідок бездіяльності Верховної Ради засвідчило наявність політичної кризи у відносинах судової влади, Президента, з одного боку, і Парламенту, з іншого.  

Повноваження прокуратури

Дії влади. Поза увагою нової влади залишилася необхідність приведення повноважень прокуратури у відповідність до Конституції України (зокрема, стосовно позбавлення прокуратури функцій загального нагляду та досудового слідства, передання функції досудового слідства спеціально створеному органу в системі органів виконавчої влади).

Що стосується ідеї передати функцію досудового слідства спеціально створеному органу в системі органів виконавчої влади, то Президент України створив робочу групу для підготовки пропозицій стосовно створення Національного бюро розслідувань. Саме Національне бюро розслідувань могло б перебрати у прокуратури функцію досудового слідства. Однак бачення майбутніх функцій такого органу членами робочої групи не спрямоване на втілення цієї ідеї.

Оцінка. Збереження у прокуратури неконституційних повноважень свідчить про відсутність в Уряду бажання реформувати цей орган з тим, щоб його функції відповідали ролі прокуратури у демократичному суспільстві.

Підсумовуючи, можна відзначити, що нова влада задекларувала деякі важливі кроки у сфері розвитку правосуддя і почала сторювати передумови для їх реалізації. Однак більшість із цих кроків не дістали реального вияву. Нова влада протягом першого року своєї діяльності так і не змогла сформулювати концептуальні засади подального розвитку судової системи. Деякі заяви і дії Президента України та окремих представників Уряду (зокрема, щодо тиску на суди при вирішенні конкретних справ, стосовно гальмування запровадження адміністративного судочинства) свідчать про відхід від проголошених ідей утвердження верховенства права.

---

[1] Куйбіда Р., Лесюк Т. Суддям підвищать зарплату, але незалежними вони від того не стануть // Юридичний вісник України. – 2005. – № 38. – С. 5.