Державний контроль за дотриманням встановлених законом обмежень щодо фінансування політичних партій (за суб’єктами та розмірами внесків)

Чинним законодавством встановлено заборону певним суб’єктам здійснювати фінансування політичних партій.

У ч. 1 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні» встановлено, що не допускається здійснення внесків на підтримку політичних партій:

1) ОДВ та ОМС;

2) державними та комунальними підприємствами, установами та організаціями, а також юридичними особами, в яких не менше 10% статутного капіталу або прав голосу прямо або опосередковано належать державі, ОМС чи нерезидентам або кінцевими бенефіціарними власниками (контролерами) яких є особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування відповідно до Закону України «Про запобігання корупції»;

3) іноземними державами, іноземними юридичними особами, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами, кінцевими бенефіціарними власниками (контролерами) яких є іноземці чи особи без громадянства;

4) незареєстрованими громадськими об’єднаннями, благодійними та релігійними об’єднаннями (організаціями);

5) громадянами України, які не досягли 18-річного віку, громадянами України, яких судом визнано недієздатними, а також анонімними особами або під псевдонімом;

6) іншими політичними партіями;

7) фізичними та юридичними особами, з якими укладено договір про закупівлю робіт, товарів чи послуг для забезпечення потреб держави або територіальної громади згідно із Законом «Про публічні закупівлі протягом строку дії такого договору та протягом одного року після припинення його (крім випадків, якщо загальна сума коштів, отримана за таким договором протягом строку дії договору та протягом двох років після припинення його дії, не перевищує 10% загальної суми доходу фізичної або юридичної особи за відповідний період);

8) фізичними та юридичними особами, які мають непогашений податковий борг.

Виходячи з приписів п. 4 ч. 1 ст. 18 Закону «Про політичні партії в Україні» державний контроль за виконанням зазначених вище положень (тобто, за дотриманням встановлених законом обмежень щодо фінансування політичних партій) покладено саме на НАЗК.

Утім, перш ніж перейти до аналізу стану справ зі здійсненням НАЗК державного контролю за зазначеними вище заборонами варто відзначити, що ч. 1 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні» має низку вад, які суттєво заважають успішній реалізації реформи політичних фінансів.

Так, приписами п. 2 ч. 1 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні» (скоріше за все випадково) встановлено заборону здійснювати внески на користь партій юридичними особами, кінцевими бенефіціарними власниками яких є депутати будь-яких рівнів. Така заборона є необґрунтованою та такою, що суперечить базовій суті політичної діяльності депутата, адже виходить, що сам депутат може здійснювати внески на користь партії, а роботи це «через» власну юридичну особу – ні. Тому у ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні» слід більш чітко виписати цю заборону із тим, щоб вона не поширювалася на юридичних осіб, кінцевими бенефіціарними власниками яких є депутати, які не посідають політичних посад чи посад державної служби[1].

Загалом, у п. 2 ч. 1 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні» законодавець виписав три відносно різних категорій суб’єктів, яким заборонено здійснювати внески на підтримку партій. На практиці це призвело до того, що донори, представники партій, фахівці НАЗК та судді нерідко помилялися у тлумаченні змісту цих положень. Зокрема, це призвело до притягнення до юридичної відповідальності тих осіб, які вважали, що діють в межах закону, втрати величезних ресурсів партіями та донорами, до прийняття неправосудних рішень судами тощо. Тому існує потреба у формулюванні відповідні заборони в межах трьох самостійних пунктів.

Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні» не допускається здійснення внесків на підтримку політичних партій «незареєстрованими громадськими об’єднаннями, благодійними та релігійними об’єднаннями (організаціями)». Утім, згідно з чинним в Україні законодавством «незареєстрованих» громадських об’єднань, благодійних чи релігійних об’єднань (організацій) не існує та існувати не може. Більше того, у ч. 9 ст. 9 Закону «Про громадські об’єднання» наголошується на тому, що «дії від імені незареєстрованого громадського об’єднання, крім дій, пов’язаних з реєстрацією такого об’єднання, забороняються». Тому зазначене положення є, як мінімум, юридично некоректним.

З іншого боку, варто звернути увагу на те, що за свою юридичною природою та соціальним змістом громадські, благодійні та релігійні об’єднання є дуже близькими до юридичної природи партій. Головне призначення КОЖНОГО з таких утворень – задоволення певної категорії (як правило чітко визначених у статуті) суспільних інтересів. Наприклад, якщо особа жертвує свої кошти на користь ГО «Захист тварин», то вона сподівається, що ці кошти будуть спрямовані саме на захист тварин. Якщо особа робить внески на користь ГО «Підтримка ветеранів АТО», то сподівається, що цим допоможе відповідній категорії громадян. І так в усіх інших випадках.

Тому здійснення внесків громадськими, благодійними та релігійними об’єднаннями виглядає як нонсенс, адже замість того, щоб втілювати в життя задекларовані цілі (а це саме ті цілі, які переслідують особи, що фінансують ці об’єднання), вони здійснюють фінансування партій (!). І це при тому, що всі ці утворення є неприбутковими, діють виключно за рахунок внесків/пожертв, а отже й повинні переслідувати/реалізовувати виключно ті цілі/завдання для яких вони створювалися чи функціонують.

За результатами проведеного моніторингу було встановлено, що ГО, діяльність якої спрямована на реалізацію тих самих цілей, що й партії, як правило є своєрідною «прокладкою», яка спотворює політичний процес і дозволяє партіям залишати свою справжню бухгалтерію в тіні. Значна частина партій використовують цей недолік законодавства для того, щоб отримувати та витрачати кошти начебто від імені та в інтересах тієї чи іншої ГО, але насправді таким чином приховують справжні обсяги своїх доходів та витрат, імена осіб, які є справжніми донорами партій (люди, які «замовляють музику»), напрямки та обсяги використання своїх коштів тощо. Це також дозволяє їм ухиляються від звітування за ці кошти перед НАЗК, що робить НАЗК безсильним у питаннях всіх видів державного контролю та спотворює запроваджену реформу політичних фінансів.

Отже, здійснення внесків на користь партії з боку громадських, благодійних та релігійних об’єднань не тільки суперечить суті діяльності останніх, їхній правовій природі, а й активно використовується партіями для фінансових маніпуляцій та ухилення від низки обов’язків. Тому у найкоротші терміни необхідно заборонити здійснення внесків на користь партій з боку будь-яких громадських, благодійних чи релігійних об’єднань / організацій / формувань[2].

У п. 9 ч. 1 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні» йдеться про низку обмежень, пов’язаних із реалізацією норм Закону «Про здійснення державних закупівель» і це при тому, що цей закон вже давно втратив чинність[3]. Відтак, є потреба у приведенні цієї норми до сучасних вимог законодавства про державні (публічні) закупівлі.

Дуже сумнівною є заборона, яка наразі закріплена у п. 8 ч. 1 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні», адже право громадян фінансувати партії є логічним продовженням їхнього права голосу та невід’ємною складовою плюралістичної демократії. У цьому контексті заборона здійснювати внески особами, які мають непогашений податковий борг виглядає як мінімум дискримінаційною. Тому, з нашої точки зору, вона повинна бути виключена з числа відповідних заборон.

Повертаючись до контрольних функцій НАЗК у цій сфері варто відзначити й ту обставину, що встановивши розгалужену систему заборон різним суб’єктам здійснювати внески на користь партій парламентарії, нажаль, забули забезпечити НАЗК всім необхідним інструментарієм для успішної реалізації державного контролю за дотриманням цих заборон. Єдине, про що йдеться в Законі «Про політичні партії в Україні», так це про те, що політичні партії зобов’язані подавати на вимогу контролюючих органів необхідні документи та пояснення (ч. 2 ст. 18 Закону «Про політичні партії в Україні»). І все.

А як перевіряти всі інші види інформації?

Наприклад, абсолютно незрозуміло як НАЗК має встановлювати те, чи було з фізичною або юридичною особою, що здійснила внесок на користь партії, укладено договір про закупівлю робіт, товарів чи послуг для забезпечення потреб держави або територіальної громади; яка сума коштів, отримана за таким договором; яку частку складає ця сума в загальному обсязі доходу фізичної або юридичної особи за відповідний період тощо (п. 8 ч. 1 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні»). Хто та як має обчислювати річний строк після припинення такого договору?

Немає в Законі «Про політичні партії в Україні» відповіді й на питання про те, як НАЗК має встановлювати факт існування у кожної (!) фізичної або юридичної особи, що здійснила внесок на користь політичної партії, непогашеного податкового боргу (п. 8 ч. 1 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні»). Тим більше, що йдеться про борг, який існував саме на момент здійснення такого внеску, а не на момент здійснення перевірки. Невже щодо кожної такої особи надсилати запити в податкові органи?

Те саме можна сказати й про здійснення внесків з боку осіб, яких судом було визнано недієздатними (п. 5 ч. 1 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні»).

Попри зазначене вище варто відзначити, що реалізуючи ці повноваження НАЗК може та повинне користуватися загальним інструментарієм, яким його забезпечує Закон «Про запобігання корупції». Зокрема, з його змісту випливає, що під час реалізації своїх повноважень НАЗК має право:

1) одержувати за письмовими запитами від державних органів, органів влади АРК, ОМС, суб’єктів господарювання та їх посадових осіб, громадян та їх об’єднань інформацію, необхідну для виконання покладених на нього завдань;

2) мати прямий доступ до інформаційних баз даних державних органів, органів влади АРК, ОМС;

3) користуватися державними, у тому числі урядовими системами зв’язку і комунікацій, мережами спеціального зв’язку, іншими технічними засобами;

4) отримувати від осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, письмові пояснення з приводу обставин, що можуть свідчити про порушення правил етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших вимог та обмежень, передбачених Законом «Про запобігання корупції», щодо достовірності відомостей, зазначених у деклараціях осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Відповідно до ч. 4 ст. 12 Закону «Про запобігання корупції» державні органи, органи влади АРК, ОМС, фізичні та юридичні особи зобов’язані надавати запитувані НАЗК документи чи інформацію упродовж 10 робочих днів з дня одержання запиту.

В процесі моніторингу було встановлено, що державний контроль за дотриманням встановлених законом обмежень щодо фінансування політичних партій з боку окремих категорій осіб НАЗК передусім здійснювало шляхом:

1) системного аналізу щоквартальних фінансових звітів партій відповідно до Положення про аналіз Звіту політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру (зокрема, деякі порушення цих вимог було встановлено одразу після аналізу такого звіту партії);

2) аналізу тієї чи іншої інформації про фізичну або юридичну особу, користуючись інформаційними базами даних державних органів, органів влади АРК, ОМС (наприклад, кінцевого бенефіціарного власника юридичної особи НАЗК встановлювало, користуючись ЄДРЮОФОПГФ);

3) одержання за письмовими запитами від державних органів, органів влади АРК, ОМС, суб’єктів господарювання та їх посадових осіб, громадян та їх об’єднань інформації, необхідної для здійснення такого контролю;

4) звернення до суду із заявами про розкриття банківської таємниці та подальшого опрацювання такої інформації;

5) опрацювання повідомлень (зокрема, від громадських активістів) про порушення певними суб’єктами вимог ч. 1 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні»[4].

Станом на 1 квітня 2018 року НАЗК було виявлено 111 фактів здійснення внесків на підтримку політичних партій суб’єктами, які не мали права здійснювати такі внески.

За результатами аналізу відповідної інформації НАЗК було:

1) складено 86 протоколів про адміністративне правопорушення, передбачене ст. 212-15 КпАП України, та надіслано їх в суди;

2) надіслано 25 заяв до органів Національної поліції України з інформацією про вчинення такими особами злочину, передбаченого ч. 2 ст. 159-1 КК України.

Утім, як свідчать результати аналізу судової практики у цих справах, до реальної адміністративної відповідальності (з накладенням стягнення) притягається не більше чверті (!) осіб, які порушили вимоги ч. 1 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні». Половина адміністративних справ цієї категорії судами закривається (переважно через закінчення строку на накладення адміністративного стягнення), а ще понад чверть – повертаються до НАЗК (після цього ці адміністративні матеріали майже завжди втрачають судову перспективу).

До кримінальної ж відповідальності за ч. 2 ст. 159-1 КК України станом на 1 квітня 2018 року не було притягнуто жодної (!) особи.

Законодавство про політичні партії встановлює й певні обмеження щодо розмірів внесків на підтримку політичних партій.

Згідно з частинами 1–2 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні» загальний розмір (сума) внеску (внесків) на підтримку політичної партії:

1) від громадянина України протягом одного року не може перевищувати 400 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня року, в якому здійснювалися внески (станом на 2018 рік ідеться про 1 489 200 гривень);

2) від юридичної особи протягом одного року не може перевищувати 800 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня року, в якому здійснювалися внески (станом на 2018 рік ідеться про 2 978 400 гривень).

Державний контроль за дотриманням цих обмежень також покладено на НАЗК (п. 4 ч. 1 ст. 18 Закону «Про політичні партії в Україні»).

Системний аналіз щоквартальних фінансових звітів партій за 2017–2018 роки, а також висновків НАЗК, підготовлених за результатами аналізу всіх цих звітів, дозволяє стверджувати, що в «за офіційною інформацією» (інформацією, яка надається партіями) жодного випадку порушення цієї заборони не було.

Випадків порушення цієї заборони шляхом надання внесків готівкою також виявлено не було (ні НАЗК, ні НП).

Висновок. Державний контроль за дотриманням встановлених законом обмежень щодо фінансування партій з боку окремих суб’єктів наразі є малоефективним, що обумовлено не стільки поведінкою НАЗК, скільки недосконалістю чинного законодавства (ч. 1 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні»), бездіяльністю НП у питаннях розслідування злочинів, передбачених ч. 2 ст. 159-1 КК України, та незадовільною роботою судів у контексті розгляду відповідної категорії адміністративних справ.

Тому у найближчій перспективі слід:

1) внести системні зміни до ч. 1 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні», щоб такі заборони були не тільки обґрунтованими, юридично коректними (наразі вони такими не є), а й такими, щоб стан їх дотримання можна було швидко та якісно перевірити;

2) внести зміни до ст. 216 КПК України із тим, щоб відповідна категорія справ була підсудна не НП, а НАБУ;

3) запровадити моніторинг судових процесів, який би висвітлював всі порушення, які допускаються судами під час розгляду цієї категорії адміністративних і кримінальних справ.

Рекомендації, врахування яких дозволить суттєво підвищити якість та ефективність виконання НАЗК інспекційних (контрольно-наглядових) функцій в цій сфері:

Оскільки можливості НАЗК є дуже обмеженими в контексті здійснення державного контролю за дотриманням встановлених законом обмежень щодо фінансування політичних партій з боку окремих суб’єктів, то керівництву цього державного органу слід активізувати свою діяльність за двома основними напрямками:

1) адвокатувати внесення змін до ч. 1 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні» із тим, щоб такі заборони були не тільки обґрунтованими, юридично коректними (наразі вони такими не є), а й такими, щоб стан їх дотримання можна було швидко та якісно перевірити. Зокрема, необхідно:

– виписати заборону, яка наразі міститься у п. 2 ч. 1 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні», таким чином, щоб вона не поширювалася на юридичних осіб, кінцевими бенефіціарними власниками яких є депутати, які не посідають політичних посад чи посад державної служби (наприклад, цю норму можна було б сформулювати так: «не допускається здійснення внесків на підтримку політичних партій юридичними особами, кінцевими бенефіціарними власниками (контролерами) яких є особи, зазначені у пунктах «а», «в» – «і» п. 1 та у підпункті «а» п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про запобігання корупції»);

– внести зміни, якими заборонити здійснення внесків на користь партій з боку будь-яких громадських, благодійних чи релігійних об’єднань/організацій/формувань;

– привести вимоги п. 9 ч. 1 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні» у відповідність до Закону «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року № 922-VIII;

– виключити з цієї статті заборону здійснювати внески особами, які мають непогашений податковий борг (наразі вона розміщена у п. 8 ч. 1 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні»).

2) до внесення змін до ч. 1 ст. 15 Закону «Про політичні партії в Україні» – ефективно використовувати всі можливі джерела перевірки відповідної інформації, шукаючи нові інструменти для цього, а також налагоджуючи стосунки з іншими державними органами.

Державний контроль за дотриманням встановлених законом обмежень щодо розмірів внесків на підтримку політичних партій (з боку фізичних і юридичних осіб) здійснюється НАЗК переважно в межах тієї інформації, яка надається партіями (щоквартальні фінансові звіти, первинні бухгалтерські документи, що додаються до них, висновки внутрішнього та зовнішнього аудитів). Аналіз усіх щоквартальних фінансових звітів партій за 2017–2018 роки, а також висновків, підготовлених НАЗК за результатами аналізу всієї «офіційної» інформації, жодного випадку порушення цієї заборони не було. Випадків порушення цієї заборони шляхом надання внесків готівкою також ні НАЗК, ні НП виявлено не було.

Детальнішу інформацію про стан забезпечення НАЗК законності та прозорості політичних фінансів можна отримати з Моніторингового звіту, підготовленого експертами ЦППР.

Цей документ підготовлено в межах проекту «Моніторинг діяльності Національного агентства з питань запобігання корупції в частині забезпечення законності та прозорості політичних фінансів», який реалізується Центром політико-правових реформ завдяки щедрій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID)

---