Державний контроль з боку НАЗК за звітністю про надходження і використання коштів виборчих фондів

1. Обов’язок здійснення НАЗК державного контролю за повнотою звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів на загальнодержавних та місцевих виборах, відповідністю їх оформлення встановленим вимогам, а також достовірністю включених до них відомостей випливає з п. 8-1 ч. 1 ст. 11 Закону «Про запобігання корупції» та п. 4 ч. 1 ст. 18 Закону «Про політичні партії в Україні».

Із цих норм випливає, що саме НАЗК є тим державним органом, на який покладається функція здійснення комплексного державного контролю за дотриманням порядку звітування щодо надходження та використання коштів виборчих фондів на загальнодержавних та місцевих виборах.

Це, зокрема, означає, що:

1) НАЗК повинне мати вичерпну інформацію про всі партії та кандидатів, які брали участь на загальнодержавних чи місцевих виборах (об’єкт контролю);

2) форми звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів та порядок їх подання мали б розроблятися та затверджуватися НАЗК;

3) подаватися такі звіти мали б саме до НАЗК як органу, що здійснює відповідний державний контроль;

4) аналіз таких звітів мав би здійснюватися НАЗК в порядку, визначеному відповідним актом НАЗК;

5) саме НАЗК мало би опікуватися питаннями забезпечення невідворотності юридичної відповідальності за порушення порядку подання цих звітів (складання протоколів про адміністративні правопорушення; участь у судових засіданнях тощо).

2. Варто відзначити, що одночасно з покладенням на НАЗК обов’язку здійснювати державний контроль за звітністю про надходження і використання коштів виборчих фондів на загальнодержавних та місцевих виборах (зміни до законів «Про політичні партії в Україні» та «Про запобігання корупції») було внесено зміни й у ст. 49 Закону «Про вибори народних депутатів України». Цими змінами Парламент намагався уніфікувати порядок подання та аналізу звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів під час виборів народних депутатів. Утім, з нашої точки зору, гармонізація антикорупційного законодавства та законодавства про партії з вимогами Закону «Про вибори народних депутатів України» вийшла далеко неідеальною.

Перш за все слід відзначити, що наразі НАЗК не наділене правом розробляти та затверджувати форми звітів, про які йдеться у ст. 49 Закону «Про вибори народних депутатів України».

Згідно з вимогами ст. 49 Закону «Про вибори народних депутатів України» фінансові звіти, про які йдеться у ч. 6 цієї статті, подаються не тільки до НАЗК, а й до ЦВК.

За змістом ч. 7 ст. 49 Закону «Про вибори народних депутатів України» аналіз фінансових звітів, передбачених ч. 6 цієї статті, здійснюється виборчою комісією, до якої вони подані (а не НАЗК), та полягає у встановленні відповідності звітних даних вимогам Закону «Про вибори народних депутатів України», своєчасності подання звітів та відповідності звітних даних інформації, отриманій від банків, у яких відкрито рахунки виборчих фондів[1].

І лише у разі виявлення в ході аналізу фінансових звітів ознак порушення вимог цього або інших законів України ЦВК або відповідна окружна виборча комісія повідомляє про це НАЗК та відповідні правоохоронні органи для перевірки і реагування згідно із законом (абз. 4 ч. 7 ст. 49 Закону «Про вибори народних депутатів України»).

Отже, за змістом п. 8-1 ч. 1 ст. 11 Закону «Про запобігання корупції» та п. 4 ч. 1 ст. 18 Закону «Про політичні партії в Україні» державним органом, на який покладено обов’язок здійснювати державний контроль за звітністю про надходження і використання коштів виборчих фондів під час виборів народних депутатів, є НАЗК (хоча ці закони й не визначають способів та порядку здійснення цього контролю), а за змістом Закону «Про вибори народних депутатів України» – виборчі комісії (передусім, ЦВК та окружні виборчі комісії).

При цьому закони «Про запобігання корупції» та «Про політичні партії в Україні» не визначають способів та порядку здійснення такого контролю з боку НАЗК (виняток – право склади протоколи про вчинення адміністративного протоколу за ст. 212-21 КпАП України), а Закон «Про вибори народних депутатів України» хоч і забезпечує виборчі комісії необхідним правовим інструментарієм для реалізації такого контролю, але не надає їм права складати протоколи про вчинення відповідних адміністративних правопорушень (див. пп. «2-2» ч. 1 ст. 255 КпАП України)[2].

За таких обставин (коли фактично контроль здійснює один суб’єкт, а документування фактів порушення законодавства здійснює зовсім інший) годі й сподіватися на ефективність державного контролю за звітністю про надходження і використання коштів виборчих фондів під час виборів народних депутатів.

3. Ще гірша ситуація склалася навколо державного контролю за повнотою звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів на місцевих виборах. Справа в тому, що до Закону «Про місцеві вибори» взагалі не вносилося змін, спрямованих на гармонізацію приписів п. 8-1 ч. 1 ст. 11 Закону «Про запобігання корупції» та п. 4 ч. 1 ст. 18 Закону «Про політичні партії в Україні» із законодавством про місцеві вибори.

З нині чинного Закону «Про місцеві вибори» випливає, що функція здійснення державного контролю за дотриманням порядку звітування щодо надходження та використання коштів виборчих фондів на місцевих виборах, покладається не на НАЗК, а на територіальні виборчі комісії та ЦВК.

Зокрема, згідно з цим Законом саме ЦВК уповноважена розробляти форми всіх проміжних та остаточних фінансових звітів як щодо накопичувального, так і поточного рахунків виборчого фонду (частини 4–6, 9 ст. 71 Закону «Про місцеві вибори»). НАЗК ж не уповноважене розробляти та затверджувати такі форми ні положеннями Закону «Про політичні партії в Україні», ні приписами Закону «Про місцеві вибори». Саме тому наразі зазначені вище фінансові звіти подаються за формами, встановленими ЦВК[3].

При цьому обов’язкові вимоги до змісту проміжних та остаточних фінансових звітів щодо накопичувального та поточного рахунків виборчого фонду містяться у ч. 7 ст. 71 Закону «Про місцеві вибори». Порядок складання фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів також розроблено та затверджено ЦВК (Додаток 11 до постанови КВК від 1 вересня 2015 року № 210). Саме цим порядком і керуються місцеві організації партій під час складання цих документів.

Подаються зазначені вище фінансові звіти не до НАЗК, що мало б бути логічним продовженням вимог п. 4 ч. 1 ст. 18 Закону «Про політичні партії в Україні», а до відповідної територіальної виборчої комісії (частини 4–6 ст. 71 Закону «Про місцеві вибори»).

Згідно з частинами 8–9 ст. 71 Закону «Про місцеві вибори» аналіз таких фінансових звітів здійснює територіальна виборча комісія, в порядку, встановленому ЦВК. Наразі чинним є Порядок проведення аналізу фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів місцевих організацій політичних партій, кандидати в депутати від яких зареєстровані в багатомандатному виборчому окрузі, кандидатів у депутати в одномандатному виборчому окрузі, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови, старости села, селища, який було затверджено постановою ЦВК від 1 вересня 2015 року № 210 (Додаток 12).

Ні в Законі «Про місцеві вибори», ні в зазначених вище порядках про НАЗК як орган, уповноважений здійснювати аналіз таких фінансових звітів, не йдеться. Не виписано в цих актах й порядку взаємодії (співпраці) цих органів між собою у контексті реалізації державного контролю за повнотою звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів на місцевих виборах, відповідністю їх оформлення встановленим вимогам, а також достовірністю включених до них відомостей. Передусім, мається на увазі те, що чинне законодавство не встановлює порядку обміну документами та інформацією, необхідною для ефективної реалізації цієї функції з боку НАЗК.

На останок варто відзначити, що ЦВК збирає та узагальнює інформацію лише по тих політичних партіях, якими прийнято рішення про учать їхніх місцевих організацій у місцевих виборах. Тобто, на сьогодні ні НАЗК, ні ЦВК не мають узагальненої інформації по країні щодо тих партій, які реально (фактично) брали участь у місцевих виборах, що значно ускладнює й без того практично неможливий процес державного контролю за фінансовою звітністю, що подається під час місцевих виборів.

4. Обставини, викладені у підпунктах 1– 3, говорять про те, що чинне законодавство не надає НАЗК можливості здійснювати ефективний державний контроль за звітністю щодо надходження і використання коштів виборчих фондів на загальнодержавних та місцевих виборах (як того вимагає п. 8-1 ч. 1 ст. 11 Закону «Про запобігання корупції» та п. 4 ч. 1 ст. 18 Закону «Про політичні партії в Україні»).

Попри все це НАЗК намагалося виконувати покладені на нього обов’язки в цій частині.

Зокрема, НАЗК «паралельно» із виборчими комісіями вивчало ті фінансові звіти, які надходили до нього в порядку ст. 49 Закону «Про вибори народних депутатів України».

Крім того, представники НАЗК повідомили, що за домовленістю керівника департаменту НАЗК з питань запобігання політичній корупції з керівництвом ЦВК фахівці НАЗК працювали й у архівах ЦВК, де зберігалися фінансові звіти, подані до територіальних виборчих комісій відповідно до вимог ст. 71 Закону «Про місцеві вибори».

За результатами цієї діяльності працівникам департаменту НАЗК з питань запобігання політичній корупції вдалося виявити кілька порушень законодавства в цій сфері про що було складено протоколи про вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 212-21 КпАП України. Всі ці справи вже розглянуті судами. Щоправда, в більшості випадків ці справи було закрито через закінчення терміну на накладення адміністративного стягнення.

Висновки. Державний контроль з боку НАЗК за повнотою звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів на загальнодержавних та місцевих виборах, відповідністю їх оформлення встановленим вимогам, а також достовірністю включених до них відомостей, не є та не може бути ефективним.

Це обумовлено численними неузгодженостями (в тому числі колізіями) між законодавством про політичні партії та законодавством про вибори (закони «Про вибори Президента України», «Про вибори народних депутатів України», «Про місцеві вибори»). Зокрема, станом на 1 квітня 2018 року НАЗК:

1) не володіє повною та достовірною інформацією про всі партії та кандидатів, які брали участь на загальнодержавних чи місцевих виборах (об’єкт контролю);

2) не встановлює ні форм звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів, ні порядку їх подання;

3) фактично не отримує переважної більшості таких звітів, оскільки згідно з виборчим законодавством вони надсилаються не до НАЗК, а до ЦВК, ОВК чи ТВК;

4) відповідно до норм виборчого законодавства не наділене правом аналізу більшості видів звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів (таким правом наділені ЦВК, ОВК або ТВК).

Тому у найближчій перспективі слід здійснити ґрунтовну роботу з уніфікації законодавства про партії із законодавством про вибори в частині забезпечення державного контролю за фінансовою звітністю про надходження і використання коштів виборчих фондів (на всіх типах виборів). Можливо, ці питання слід розглядати й у комплексі зі звітуванням про надходження і використання коштів фонду референдуму.

Рекомендації. З метою забезпечення ефективного державного контролю за повнотою звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів на загальнодержавних та місцевих виборах, відповідністю їх оформлення встановленим вимогам, а також достовірністю включених до них відомостей НАЗК необхідно адвокатувати процес уніфікації законодавства про партії та законодавства про всі типи виборів з тим, щоб:

1) НАЗК оперативно отримувало від ЦВК, ОВК та ТВК вичерпну інформацію про всі партії та кандидатів, які брали участь на загальнодержавних чи місцевих виборах (об’єкт контролю);

2) форми звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів та порядок їх подання розроблялися та затверджувалися НАЗК;

3) подавалися такі звіти лише до НАЗК як органу, що здійснює відповідний державний контроль;

4) обов’язок аналізу таких звітів покладався на НАЗК, а фактично здійснювався в порядку, визначеному відповідним актом НАЗК;

5) право складання протоколів про такі адміністративні правопорушення належало лише НАЗК.

Детальнішу інформацію про стан забезпечення НАЗК законності та прозорості політичних фінансів можна отримати з Моніторингового звіту, підготовленого експертами ЦППР.

Цей документ підготовлено в межах проекту «Моніторинг діяльності Національного агентства з питань запобігання корупції в частині забезпечення законності та прозорості політичних фінансів», який реалізується Центром політико-правових реформ завдяки щедрій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID).

---