Державний контроль з боку НАЗК за дотриманням паріями законодавства в частині обов’язку відкриття банківських рахунків та внесення змін до статутів

У чинному законодавстві «прямої» вказівки на необхідність здійснення НАЗК такого контролю немає. Проте, опосередковано цей обов’язок випливає з п. 4 ч. 1 ст. 18 Закону «Про політичні партії в Україні», в якому зазначено, що НАЗК здійснює державний контроль за законним та цільовим використанням політичними партіями коштів. Відкриття таких рахунків є однією з умов такої «законності».

Згідно з ч. 6 ст. 14 Закону «Про політичні партії в Україні» політична партія, а також місцева організація політичної партії, яка в установленому порядку набула статусу юридичної особи, зобов’язані відкрити рахунки в установах банків України, на які перераховуватимуться всі кошти у безготівковій формі, які набуватимуться політичною партією чи її місцевою організацією. 

Реквізити банків, в яких відкриті рахунки політичної партії та її місцевих організацій, які в установленому порядку набули статусу юридичної особи, і банківські реквізити таких рахунків оприлюднюються на офіційному веб-сайті політичної партії (за наявності) та зазначаються у звіті про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру політичної партії.

Протягом 2017 року експертами ЦППР здійснювався постійний моніторинг ситуації навколо виконання партіями вимог ч. 6 ст. 14 Закону «Про політичні партії в Україні». Утім, одразу ж варто відзначити, що отримати повну інформацію щодо всіх політичних партій та всіх їхніх місцевих організацій ЦППР так і не вдалося. Це обумовлено передусім тим, що далеко не всі політичні партії подають щоквартальні фінансові звіти, які для громадськості є основним джерелом інформації про наявність / відсутність у партії та її місцевих організацій банківських рахунків.

Так, за ІІІ квартал 2017 року щоквартальні фінансові звіти мали подати щонайменше 355 політичних партій. Реально таких звітів було подано 267, що складає 75% від зазначеної вище кількості партій, що мали подати такі звіти. З цих (умовно назвемо їх «найбільш дисциплінованих») партій рахунки в банках мають 171. Інші 96 політичних партій таких рахунків немає.

Відкриттям банківських рахунків «найбільш дисциплінованими» партіями

Під час аналізу наведеної вище інформації слід мати на увазі, що у діаграмі наводиться інформація лише щодо тих партій, які вже пройшли низку етапів звітування. Фактично це ті партії, які намагаються якомога краще виконувати нові «правила гри». Саме тому тут ми їх назвали «найбільш дисциплінованими». Серед них виконали вимоги ч. 6 ст. 14 Закону «Про політичні партії в Україні» щодо відкриття банківських рахунків лише 64% таких партій. Проте, в Україні є ще як мінімум 88 політичних партій, які систематично ухиляються від щоквартального фінансового звітування та виконання більшості інших вимог законодавства щодо політичних фінансів. З урахуванням цієї обставини є всі підстави стверджувати, що реальна частка партій, які не відкрили банківські рахунки, є значно вищою, від зазначеної у діаграмі та складає близько 50%.

Разом із тим, варто відзначити, що цей показник хоч і дуже повільно, але підвищується. Зокрема, аналогічні підрахунки, зроблені ЦППР за результатами аналізу звітів за ІІ квартал 2016 року, показали, що станом на 30 червня 2016 року лише 49% партій, що подавали фінансову звітність, мали банківські рахунки. Станом на кінець 2016 року відповідний показник складав 61%. Наразі ж він складає 64%.

Ситуація з відкриттям банківських рахунків МО ЮО є набагато гіршою – абсолютна більшість МО ЮО не має окремих банківських рахунків.

Так, детальний аналіз щоквартальних фінансових звітів 255 політичних партій за ІІІ квартал 2017 року, дозволяє стверджувати, що лише цими партіями станом на 30 вересня 2017 року було утворено близько 7 000 МО ЮО. При цьому окремий банківський рахунок мають лише біля 1 000 таких місцевих організацій, що становить лише 12% від загальної кількості таких місцевих організацій політичних партій[1].

Відкриття банківських рахунків місцевими організаціями партій, які набули статусу юридичної особи

Під час аналізу цієї інформації варто враховувати таке:

1. У щоквартальних фінансових звітах партій зазначаються далеко не всі місцеві організації таких партій, які мають статус юридичної особи. Реальна кількість таких місцевих організацій є значно більшою, проте визначити їх точну кількість наразі практично неможливо (ЄДРЮОФОП має незручну систему пошуку, яка не дозволяє гарно систематизувати отримувану інформацію; в цій системі є обмеження щодо максимальної кількості інформації, що надається на пошуковий запит; тощо).

2. Більшість місцевих організацій тих партій, які й досі не подають фінансової звітності до НАЗК (як мінімум 88 партій), також не має банківських рахунків. Тому «реальна» частка МО ЮО, що відкрили банківські рахунки не перевищує 10%.

Таким чином доводиться констатувати, що вимоги ч. 6 ст. 14 Закону «Про політичні партії в Україні» (згідно з якою всі партії та їхні місцеві організації, що набули статусу юридичної особи, зобов’язані відкрити рахунки в установах банків України) наразі практично не виконуються. Позитивної динаміки в цьому питанні також практично немає.

Все це обумовлено тим, що Закон «Про політичні партії в Україні» встановлює обов’язок партій та їхніх місцевих організацій, що набули статусу юридичної особи, відкривати банківські рахунки, але не встановлює суб’єкта, який має забезпечити виконання цього обов’язку, та не передбачає жодних заходів впливу щодо тих партій / місцевих організацій, які не дотрималися цих вимог.

Саме тому в Законі «Про політичні партії в Україні» у найближчій перспективі необхідно передбачити заходи впливу щодо тих партій (або їхніх керівників), які не виконують вимоги ч. 6 ст. 14 Закону «Про політичні партії в Україні». Під час моніторингу було встановлено, що керівництво НАЗК дотримується такої ж точки зору, а тому адвокатуватиме внесення відповідних змін до законодавства.

Загалом, у контексті реформи політичних фінансів надзвичайно поширеними є два таких правопорушення:

1) невиконання вимог ч. 6 ст. 14 Закону «Пр​о політичні партії в Україні», згідно з якою партія, а також місцева організація партії, яка в установленому порядку набула статусу юридичної особи, зобов’язані відкрити рахунки в установах банків України, на які перераховуватимуться всі кошти у безготівковій формі, які набуватимуться партією чи її місцевою організацією;

2) невиконання вимог п. 8-1 ч. 1 ст. 8 Закону «Про політичні партії в Україні», який вимагає від усіх партій внести зміни у свої статути та визначити в них:

– порядок здійснення внутрішньопартійного фінансового контролю (аудиту) за надходженнями і витратами партії, її місцевих організацій;

– порядок утворення (призначення на посаду та звільнення з посади), повноваження і термін повноважень органів чи посадових осіб, відповідальних за здійснення такого контролю (аудиту).

За жодне з цих правопорушень наразі не встановлено ні адміністративної, ні кримінальної, ні будь-якої іншої юридичної відповідальності.

Утім, фахівцям Департаменту НАЗК з питань запобігання політичній корупції слід звернути увагу на те, що в обох цих випадках НАЗК має право видавати приписи про усунення партією допущених правопорушень (ст. 20 Закону «Про політичні партії в Україні»).

У випадку отримання такого припису про керівництво партії зобов’язане:

1) невідкладно усунути порушення законодавства України, що стали підставою для винесення попередження;

2) у п’ятиденний строк повідомити орган, який виніс попередження, про вжиті заходи (ч. 3 ст. 20 Закону «Про політичні партії в Україні»).

У разі невиконання законних вимог НАЗК, викладених у приписі, керівник партії може бути притягнутий до адміністративної відповідальності за ст. 188-46 КпАП України (вперше – штраф від 1700 до 3200 гривень; повторно – штраф від 3200 до 5100 гривень). При цьому слід мати на увазі, що підставою для притягнення до цієї відповідальності є не факт порушення тих чи інших вимог законодавства про політичні фінанси, а факт невиконання керівником партії законних вимог (приписів) НАЗК. Тому за невиконання кожного такого припису керівник партії притягається до відповідальності окремо. Наприклад, якщо у партії немає рахунку, то НАЗК може виносити приписи з вимогою усунути це порушення вимог законодавства хоч кожен тиждень. Відтак, притягнення керівника партії до адміністративної відповідальності за ст. 188-46 КпАП України по чотири рази на місяць є цілком нормальною ситуацією. Ця особливість дозволяє НАЗК досить швидко домогтися виконання всіма партіями всіх (без винятку) вимог законодавства про партії.

Таким чином, попередження є вельми ефективним засобом стимулювання керівництва партій до оперативного виправлення неправомірної ситуації (в тому числі й без притягнення партії чи її керівництва до інших видів юридичної відповідальності).

Особливістю цього заходу є те, що він здатен забезпечувати виконання партіями й тих вимог законодавства, безпосередньо за які не передбачено адміністративної чи кримінальної відповідальності. В останньому випадку цей захід виконує функцію проміжної (з’єднувальної) ланки між юридично незабезпеченими вимогами Закону «Про політичні партії» та ст. 188-46 КпАП України.

Нажаль, як показав проведений моніторинг, НАЗК не використовує попередження ні як самостійний засіб впливу на правопорушників, ні як «перехідний місток» до застосування санкцій, передбачених ст. 188-46 КпАП України.

Це призвело до того, що незабезпечені (засобами юридичної відповідальності) положення Закону «Про політичні партії», так і залишаються нереалізованими на практиці.

Саме тому НАЗК у найближчій перспективі слід звернути увагу на цей вельми ефективний інструмент забезпечення правопорядку та ефективного державного контролю в цій сфері. Його застосування здатне не тільки забезпечити стимулювання керівництва партій до оперативного виправлення неправомірної ситуації, а й суттєво покращить взаємодію (співпрацю) партій з НАЗК, а також сприятиме формуванню атмосфери довіри до НАЗК та об’єктивності його рішень (наразі у більшості представників партій складається враження, ніби НАЗК шукає будь-яку можливість притягнути партію чи її представника до відповідальності, що підриває нормальні стосунки між ними).

Висновки. Державний контроль за ситуацією з дотриманням паріями законодавства, яким встановлено обов’язок кожної партії та місцевої організації партії, яка має статус юридичної особи, мати банківський рахунок, а також внести зміни до статуту, обумовлені новими вимогами до його змісту, НАЗК здійснюється постійно. Результати цього контролю є невтішними:

1) лише близько половини парій мають власні банківські рахунки;

2) менше половини парій внесли зміни у свої статути, обумовлені новими вимогами до його змісту;

3) абсолютна більшість місцевих організацій партій, які мають статус юридичної особи, не має окремих банківських рахунків (наразі цей показник складає 10-12%).

Позитивної динаміки у цих питаннях майже немає. Зазначені вище проблеми обумовлені тим, що Закон «Про політичні партії в Україні» встановлює зазначені вище обов’язки партій, але не встановлює суб’єкта, який має забезпечити виконання цього обов’язку, та не передбачає жодних заходів впливу щодо тих партій / місцевих організацій, які не дотрималися цих вимог.

З метою забезпечення реалізації зазначених вище вимог НАЗК вже зараз слід активізувати роботу з виданням приписів про усунення кожною такою партією допущених правопорушень (на підставі ст. 20 Закону «Про політичні партії в Україні»). У разі невиконання цих вимог НАЗК слід складати на керівників відповідних партій протоколи про вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 188-46 КпАП України. Дотримання саме такого алгоритму дій дозволить НАЗК не тільки забезпечити стимулювання керівництва партій до оперативного виправлення неправомірної ситуації, а й суттєво покращить взаємодію (співпрацю) партій з НАЗК, а також сприятиме формуванню атмосфери довіри до НАЗК та об’єктивності його рішень.

У перспективі ж представникам НАЗК слід адвокатувати винесення змін до Закону «Про політичні партії в Україні» та/або КпАП України, якими передбачити ефективні заходи впливу щодо тих партій (або їхніх керівників), які не виконують вимог п. 8-1 ч. 1 ст. 8 та ч. 6 ст. 14 Закону «Про політичні партії в Україні».

Рекомендації. З метою забезпечення ефективного державного контролю за реалізацією партіями вимог п. 8-1 ч. 1 ст. 8 та ч. 6 ст. 14 Закону «Про політичні партії в Україні» (обов’язок партій внести зміни до своїх статутів та відкривати рахунки в банках) необхідно:

1) вже зараз – активізувати (налагодити) роботу з виданням приписів про усунення кожною такою партією допущених правопорушень, відповідно до ст. 20 Закону «Про політичні партії в Україні». У разі невиконання цих вимог НАЗК слід ініціювати та супроводжувати процедуру притягнення керівників відповідних партій до адміністративної відповідальності за ст. 188-46 КпАП України (складання протоколів, направлення їх в суд та участь у судовому процесі)[2];

2) у перспективі – адвокатувати винесення змін до Закону «Про політичні партії в Україні» та/або КпАП України, якими передбачити ефективні заходи впливу (зокрема, юридичної відповідальності) щодо тих партій (або їхніх керівників), які не виконують вимоги п. 8-1 ч. 1 ст. 8 та ч. 6 ст. 14 Закону «Про політичні партії в Україні».

Більш детальну інформацію про стан забезпечення НАЗК законності та прозорості політичних фінансів можна отримати з Моніторингового звіту, підготовленого експертами ЦППР.

Цей документ підготовлено в межах проекту «Моніторинг діяльності Національного агентства з питань запобігання корупції в частині забезпечення законності та прозорості політичних фінансів», який реалізується Центром політико-правових реформ завдяки щедрій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID).

 

---