Чому в законопроекті про адміністративно-територіальний устрій варто використовувати термін "публічні послуги"?

У проекті Закону України «Про засади адміністративно-територіального устрою України» (реєстр. № 8051 від 22.02.2018 р.) використовується словосполучення «адміністративні, соціальні та інші послуги» (ст. 1; ч. 1 ст. 2; п. 5 ч. 2 ст. 5; ч. 2 ст. 8; ч. 1 ст. 10; п. 4 ч. 5 ст. 13; п. 3 ч. 6 ст. 13; п. 2 ч. 4 ст. 15; п. 4 ч. 5 ст. 16). Зокрема, відповідно до статті 1 розмежування території на адміністративно-територіальні одиниці здійснюється з метою створення сприятливих умов для забезпечення необхідного рівня надання населенню адміністративних, соціальних та інших послуг.

На нашу думку, вказане словосполучення не може бути використане для визначення мети розмежування території держави на адміністративно-територіальні одиниці. В адміністративно-територіальній одиниці має забезпечуватися необхідний рівень надання населенню тих послуг, що надаються безпосередньо/під відповідальність органів публічної адміністрації та за публічні кошти. В науковій літературі для визначення таких послуг використовується термін «публічні послуги».

Відповідно до Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, схваленої розпорядженням КМУ від 15.02.2006 р. №90-р, сферу публічних послуг становлять послуги, що надаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, які перебувають в їх управлінні.

На зазначену Концепцію посилається і Мін`юст у своєму листі від 18.12.2009 р. №967-0-2-09-22 щодо надання роз’яснення термінів, які застосовуються у Законі України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення», зокрема терміну «публічні послуги».

Надання органами публічної адміністрації публічних послуг безпосередньо пов’язано із їх публічними функціями й випливає з них. Якщо послуга надається приватною структурою, то така послуга вважатиметься публічною у випадку, коли приватна структура виступає від імені держави, а якість надання такої послуги контролюється державою. Надання послуг, що не містять ознак публічних, не повинно бути ознакою розмежування території на адміністративно-територіальні одиниці, адже не пов’язане з публічними функціями органів публічної адміністрації.

Відповідно до вищеназваної Концепції залежно від суб’єкта, що надає публічні послуги, розрізняють державні та муніципальні послуги. Адміністративні послуги є складовою як державних, так і муніципальних послуг. Визначення адміністративних послуг містить Закон України «Про адміністративні послуги» від 06.09.2012 р. (зі змінами). Відповідно до п. 1 с. 1 цього Закону адміністративна послуга – результат здійснення владних повноважень суб’єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов’язків такої особи відповідно до закону. Тобто, адміністративна послуга є різновидом публічної послуги.

Щодо соціальних послуг, то їх визначення містить Закон України «Про соціальні послуги» від 19.06.2003 р. (зі змінами). Відповідно до абзацу 2 ст. 1 цього Закону соціальні послуги – комплекс заходів з надання допомоги особам, окремим соціальним групам, які перебувають у складних життєвих обставинах і не можуть самостійно їх подолати, з метою розв’язання їхніх життєвих проблем. Суб’єкти, що надають соціальні послуги, – підприємства, установи, організації та заклади незалежно від форми власності та господарювання, фізичні особи – підприємці, які відповідають критеріям діяльності суб’єктів, що надають соціальні послуги, а також фізичні особи, які надають соціальні послуги (абзац 11 ст. 1 Закону).

Відповідно до ст. 12 Закону сфера надання соціальних послуг заснована на використанні та розвитку всіх форм власності і складається з державного та недержавного секторів. До державного сектору входять суб’єкти, що надають соціальні послуги і знаходяться в державній власності, управління якими здійснюється центральними органами виконавчої влади. Комунальний сектор включає установи та заклади комунальної власності, які надають соціальні послуги і знаходяться в підпорядкуванні органів місцевого самоврядування. Управління державним та комунальним секторами здійснюється відповідними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

До недержавного сектору також відносяться громадські, благодійні, релігійні організації та фізичні особи, діяльність яких пов’язана з наданням соціальних послуг. Управління сектором здійснюється в порядку, визначеному законодавством та відповідними статутами.

Фінансування соціальних послуг здійснюється за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, спеціальних фондів, коштів підприємств, установ та організацій, плати за соціальні послуги, коштів благодійної допомоги (пожертвувань), коштів одержувачів соціальних послуг та інших джерел, передбачених законодавством (ч. 1 ст. 14 Закону).

Тобто, соціальні послуги здійснюються як у публічно-правовій, так і в приватноправовій формі. Не всі соціальні послуги можуть надаватися під відповідальність органів публічної адміністрації та за рахунок бюджетних коштів. До того ж адміністративні та соціальні послуги не є видами послуг, що виокремлені за спільним критерієм. Якщо надання адміністративних послуг пов’язане з реалізацією владних повноважень із широкого кола питань заявника, то соціальні послуги визначені через сферу, в якій вони надаються, та їх мету – допомогти особі/особам вирішити життєві проблеми.

«Інші послуги» (наприклад, освітні, медичні) також мають містити ознаки публічних: надаватися під відповідальність органів публічної адміністрації та за рахунок бюджетних коштів.

Враховуючи викладене, в законопроекті пропонуємо замінити словосполучення «адміністративні, соціальні та інші послуги» словосполученням «публічні послуги» або словосполученням «адміністративні та інші публічні послуги».

Ігор Коліушко, 

Вікторія Дерець, 

Центр політико-правових реформ