Розмежування та розподіл повноважень органів місцевого самоврядування. Про проєкт Концепції

Мотивацією нашої роботи було усвідомлення необхідності продовження реформ в Україні, зокрема процесу децентралізації влади. Європейське співтовариство воліє бачити у своєму колі самодостатніх партнерів, тобто держави з проведеними реформами, міцною й гнучкою системою влади, ефективною економікою, прозорим бюджетуванням тощо.

Підтримуючи Європейську хартію місцевого самоврядування, кожна з країн ЄС імплементує її, враховуючи особливості й виклики своєї держави.

Аналізуючи законодавство щодо повноважень ОМС та органів виконавчої влади (а це понад 100 НПА у 25 сферах), ми дійшли висновку, що саме на цьому етапі важливо запропонувати критерії розмежування повноважень місцевого самоврядування між рівнями адміністративно-територіального устрою, ОМС та місцевими органами виконавчої влади задля виявлення та усунення їхнього дублювання.

Також експерти робочої групи з розмежування повноважень ЦППР провели соціологічне дослідження (анкетування) щодо розмежування повноважень місцевого самоврядування, у якому взяли участь представники ОМС 155 територіальних громад із 23 областей України.

Ця робота є логічним продовженням реалізації нового етапу процесу децентралізації влади, розпочатої рядом міжвідомчих нарад під керівництвом В’ячеслава Негоди за участю провідних експертів та представників міністерств, що формують політику у сферах місцевого самоврядування. Пропозиції, напрацьовані тоді, потребували бюджетного обґрунтування та деталізації повноважень у частині їхніх виконавців, що, власне, і запропоновано в проєкті Концепції розмежування та розподілу повноважень місцевого самоврядування і виконавчої влади (далі — Концепція розмежування повноважень), розробленої робочою групою.

Яка мета вашої Концепції розмежування повноважень? 

Наша Концепція має на меті створення класифікації повноважень за видами, відповідно до ролі державної політики, визначення меж законодавчого регулювання повноважень у Законі «Про місцеве самоврядування в Україні», у галузевих законах та умов передачі повноважень від держави до органів місцевого самоврядування.

Мета Концепції також і в усуненні дублювань, розмежування повноважень у системі органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою за принципом субсидіарності.

Маємо на меті й створення достатніх матеріальних і фінансових умов для забезпечення виконання повноважень органами місцевого самоврядування, а також вирівнювання територіальних фінансових диспропорцій та забезпечення населення якісними адміністративними й соціальними послугами.

Наскільки актуальна тема розмежування та розподілу повноважень?

Опитування засвідчило, що переважна більшість керівників громад має велику зацікавленість у вирішенні цього питання.

В Концепції розподіл повноважень викладено як по видах, так і за ознаками. Навіщо така громіздка класифікація?

Види та ознаки — це різні виміри повноважень. Організаційні повноваження передбачають внутрішню організацію діяльності органів місцевого самоврядування. Це як формується рада, її комітети, порядок її діяльності, взаємодія з виконавчими органами цієї ради. А от адміністративно-регуляторні спрямовані на третіх осіб. Це, зокрема, право регулювати ставки місцевих податків та зборів, надавати дозволи, ліцензії тощо. Але найбільша група повноважень стосується бюджетно-секторальних, тобто сервісної діяльності ради та її виконавчого органу. Концепція найбільше акцентується саме на розподілі повноважень цього напрямку за різними видами.

В Концепції делеговані повноваження розділено аж на три категорії. Навіщо така деталізація?

Це залежить від зацікавленості держави в реалізації цих повноважень. Так, передані повноваження передбачають надання обов’язкових для всіх мешканців відповідної вікової категорії послуг — насамперед, середньої освіти. Тому держава зобов’язана гарантувати належний рівень надання цих послуг та відповідне фінансування. До речі, якщо старша дошкільна освіта законом буде віднесена до обов’язкових, то ця послуга перейде до категорії переданих. Закріплені ж повноваження забезпечують послуги, які мешканець отримує за зверненням, — наприклад, позашкільна освіта. Надання таких послуг теж підкріплюється фінансовим ресурсом, наданим державою. Новинкою виглядає виділення доручених повноважень, які на практиці є поширеними, зокрема, у сфері соціального захисту, адміністративних послуг. Це послуги, які надаються виконавчими органами місцевого самоврядування замість держави там, де створення відповідних державних органів виглядає неефективним. Якщо по організації надання переданих та закріплених повноважень рішення приймає місцева рада, відповідно до букви Європейської хартії, то для доручених процедури мають чітко визначатися законом і підзаконними актами. Рада не може здійснювати регулювання в цій сфері, за винятком визначення штатної чисельності відповідних виконавчих підрозділів.

Яким чином забезпечені ці повноваження фінансовим ресурсом?

Власні повноваження не мають кількісних фінансових показників. Їхній обсяг залежить від політичної волі відповідної ради встановити відповідні ставки місцевих податків та зборів. А от делеговані повноваження мають бути забезпечені ресурсом з боку держави. Передані повноваження фінансуються за рахунок субвенцій, які розраховуються за формулою, і обсяг таких повноважень має відповідати тим вимогам, які визначаються законом. Доручені повноваження забезпечені теж субвенціями, які носять компенсаційний характер. Тобто видатки на утримання відповідного апарату мають бути пронормовані. Головна умова — вони не можуть бути меншими за ті, які держава мала б заплатити за утримання власних органів, які надають такі послуги. А от закріплені повноваження забезпечуються шляхом закріплення за місцевими бюджетами частини загальнодержавних податків, насамперед, ПДФО, як найбільш стабільного та прогнозованого податку. Така частка розраховується як сума обсягів закріплених повноважень, що ділиться на прогнозний показник ПДФО.

Якщо не вистачає фінансового ресурсу, чи можуть громади відмовитися від виконання делегованих повноважень?

Ні, бо сама ідея адмінтерустрою базувалась на концепції створення громад, спроможних виконувати весь набір визначених законом повноважень.

Якщо при консультаціях асоціації місцевого самоврядування не згодні з розрахунками, які пропонує уряд в особі Мінфіну, то як тоді вирішувати питання збалансування обсягу делегованих повноважень та закріплених фінансових ресурсів та трансфертів?

Слід дуже ретельно поставитись до процедур проведення консультацій між державою та місцевим самоврядуванням та щодо коректності розрахунку делегованих повноважень. Методологія розрахунку має передбачати однозначність у результатах такого розрахунку. Інакше включається політичний процес, наслідком якого має бути переведення певних повноважень до відання держави.

Громади досить різні, деякі з них не мають відповідних інституцій для того, щоб реалізовувати визначені законом повноваження. Ви ж пропонуєте встановити мінімальні обсяги видатків на виконання закріплених повноважень. Як тоді реалізувати цю норму?

Оскільки йдеться про делеговані повноваження, то держава може й зобов’язана гарантувати їхню реалізацію органами місцевого самоврядування, бо закріплює для цього загальнодержавні фінансові ресурси. Це або встановлення чітких стандартів надання відповідних соціальних послуг, що наразі досить важко реалізувати, або вимога щодо мінімального обсягу фінансування. Якщо в громаді немає відповідних закладів чи їх недостатньо, то має бути передбачений трансферт до бюджетів сусідніх громад, де такі заклади є і куди можуть звернутись мешканці за відповідною послугою.

Поговоримо про систему контролю за виконанням повноважень з боку держави? В чому різниця між глибиною такого контролю й хто його буде реалізовувати?

Щодо власних повноважень має здійснюватися тільки нагляд за законністю. І його має здійснювати орган загальної компетенції — місцева державна адміністрація. А от щодо делегованих, то крім нагляду за законністю, має бути фаховий контроль за ефективністю, відповідністю норм та нормативів. Щодо доручених — також на предмет доцільності та дотримання порядку їхньої реалізації. Це мають робити спеціалізовані інспекції.

Які перспективи втілення цих задумів? Адже ці ідеї не є банальними й не обіцяють швидкого та однозначного політичного успіху?

Ідеї реалізуються, коли відкривається політичне вікно можливостей. Але на цей час вони мають бути вже обговорені, ретельно виписані у вигляді законодавчих норм. Це логіка всіх реформ. Політики, які не бояться реформувати країну, заслуговують на те, щоб їм запропонували механізми реалізації їхніх політичних амбіцій.

Аналітичні матеріали підготовлено в рамках проєкту «Підтримка формування державної політики розвитку місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні», що реалізується Центром політико-правових реформ за підтримки Програми «U-LEAD з Європою», що спільно фінансується ЄС та його державами-членами Німеччиною, Польщею, Швецією, Данією, Естонією та Словенією.

Джерело: портал «Децентралізація»

Чи була ця стаття корисна?