Лобізм в Україні: як не зруйнувати громадський сектор і виконати вимогу ЄС?

Дискусії довкола законопроєктів про лобіювання точаться вже не один рік. Проте відколи НАЗК представила свій проєкт закону, який мав би регулювати лобізм — до цього питання прикута особлива увага.

Відсутність прозорих і повноцінних консультацій з громадянським суспільством, прирівняння адвокації до лобіювання, ігнорування правок Ради Європи… 260 організацій громадянського суспільства об’єдналися й виступили із заявою-закликом переглянути й повернути законопроєкт на обговорення.

Вже 13 грудня Кабінет Міністрів України вніс оновлений проєкт закону № 10337 про лобіювання на розгляд Верховної Ради. Про це повідомила Віцепрем’єр-міністерка з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України Ольга Стефанішина. За її словами, «доопрацювання враховують ключові пропозиції коаліції громадських організацій».

Чи дійсно це так? Розбирали членкиня правління Центру політико-правових реформ, співголова Ради Коаліції РПР Юлія Кириченко та експертка Центру Ольга Піскунова.

Законопроєкти про лобіювання — що було не так?

Законодавство про доброчесне лобіювання — одна з вимог Європейського Союзу для подальшої інтеграції України в ЄС. За словами розробників дискусійного законопроєкту — Національного агентства з питань запобігання корупції, ринок лобіювання існує й зараз, але знаходиться в тіні, що породжує корупційні ризики. «Ми після кожних виборів викидаємо на смітник людей, які можуть легально та прозоро представляти публічний інтерес різних бізнесових і соціальних груп, бо немає врегульованого ринку лобіювання. А ті ж бізнес-асоціації наразі не мають унормованого механізму лобіювати свої інтереси. Документ покликаний це змінити, встановивши зрозумілі правила гри», — пояснював на початку грудня голова НАЗК Олександр Новіков.

6 листопада 2023 року НАЗК оприлюднило на своєму вебсайті проєкт Закону «Про доброчесне лобіювання і адвокацію в Україні» та проєкт Закону «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо порушення законодавства у сфері здійснення лобіювання та адвокації», а також ініціювало їхнє громадське обговорення.

Обидва проєкти підготували без залучення громадських організацій на основі більш раннього законопроєкту «Про доброчесне лобіювання в Україні». Той і раніше мав істотні недоліки та був скерований на експертизу до Ради Європи. Її зауваження враховані не були.

Пізніше НАЗК ініціювало проведення публічних консультацій 10 та 23 листопада. Проте ці консультації носили формальний характер. Учасники наполягали на тому, що організації громадянського суспільства, які здійснюють адвокацію для досягнення суспільних змін, мають бути виведені з-під дії закону. Без жодних обґрунтувань ці пропозиції не були по суті враховані. Автори законопроєкту запевняли, що це відповідає європейським стандартам. Та в ряді європейських країн закони про лобіювання прямо передбачають, що діяльність громадських організацій, пов’язана із забезпеченням суспільних інтересів, а також діяльність громадян щодо реалізації своїх конституційних прав не регулюється законами про лобізм.

Окрім фактично прирівняння адвокації до лобіювання, правки Ради Європи ще до попереднього законопроєкту теж враховані не були. Більше того, ряд положень, які загалом західні партнери позитивно оцінили (наприклад, у частині обов’язків посадовців щодо розкриття інформації про контакти з лобістами тощо) прибрали. Натомість доповнили текст проєкту низкою сумнівних або вкрай нечітких норм, частина з яких суперечили Конституції України й міжнародним стандартам.

Відтак 260 організацій громадянського суспільства закликали Кабмін повернути НАЗК проєкт закону й провести прозорі, інклюзивні та змістовні публічні консультації.

І ось оновлений законопроєкт № 10337 — чи це перемога громадянського суспільства?

Перемога громадянського суспільства?

За словами членкині правління ЦППР і співголови Ради Коаліції РПР Юлії Кириченко, багато правок були враховані: «Він став, з точки зору громадянського суспільства, набагато кращим. Оскільки були в значній частині враховані консолідовані пропозиції громадянського суспільства. Основне — прибрали з предмета регулювання закону адвокацію, залишилося лише визначення адвокації. Це є сталою європейською практикою».

Цю думку підтверджує й експертка ЦППР Ольга Піскунова: «Вже зараз як позитивні можна назвати положення, що виводять з-під дії Закону про доброчесне лобіювання адвокацію. Обидва способи впливу на полісімейкерів подібні за методами, однак різняться за багатьма іншими ознаками. Також цей законопроєкт закладає принципи лобіювання, що в перспективі дозволить розробити етичні норми й правила доброчесного лобіювання».

Адвокація, на думку Кириченко, є одною з основних форм діяльності громадянського суспільства, а це має передбачати певну свободу. «На мій погляд, право на адвокацію входить до права на свободу об’єднання. Добре, що це було враховано», — додає експертка.

Віцепрем’єрка у своєму дописі також зазначила: тепер чітко окреслено, що предметом лобіювання не може бути судове рішення, рішення та висновок Конституційного Суду України, акт про оголошення загальної або часткової мобілізації, оголошення за поданням Президента України стану війни та укладення миру, використання ЗСУ — та решта змін, які загрожують нацбезпеці.

Юлія Кириченко підкреслює — добре, що було зроблено більше винятків поширення закону про доброчесне лобіювання: «Раніше я була дуже вражена тим, що заборонялося адвокатувати й лобіювати зміни до Конституції. Це були цілком неконституційні норми, адже в нас єдине джерело влади — це Український народ. Конституція є установчою угодою, і право встановлювати, наприклад, конституційний лад має Український народ».

Отже, більшість правок ОГС дійсно були враховані. Втім, не обійшлося й без «підводних каменів».

Підводний камінь у законопроєкті

Можливість вдосконалити навіть цей покращений законопроєкт є. І перш за все, варто повернутися до визначення лобізму.

Юлія Кириченко наголошує: «Відсутня прив’язка лобіювання до комерційного інтересу. Треба уточнити, щоб було більш зрозуміло, що є лобізмом, а що —адвокацією. Тут має бути, на мою думку, розмежування в меті діяльності: в адвокації — це суспільний інтерес, у лобіюванні — виключно гроші».

«У ході подальшої роботи над законопроєктом важливо удосконалити його ключові поняття, першочергово йдеться про чітку межу між лобіюванням та адвокацією, — погоджується інша експертка Центру Ольга Піскунова та додає: — Необхідно створити сприятливі умови для подальшої реєстрації лобістів і мінімізувати можливі лазівки для тіньового лобіювання».

Після Кабінету Міністрів законопроєкт направляється далі до Комітету ВРУ з питань правової політики та правосуддя. Нині очікують на створення робочої групи для доопрацювання законопроєкту.

А як щодо ЄС?

Лобіювання у висновку Європейської комісії згадується в частині про антикорупційну політику й зменшення негативного впливу олігархів. Відтак і розглядати законопроєкт про доброчесне лобіювання треба в блоці антикорупційної й антиолігархічної реформ. «Головна проблема, яку має вирішити майбутній Закон – зробити більш прозорим процес ухвалення рішень органами державної влади та знизити рівень політичної корупції», — пояснює Ольга Піскунова.

У цьому блоці присутні ще два законопроєкти — про публічні консультації та про етичний кодекс депутатів.

Нині закон про публічні консультації лежить у парламенті в 1 читанні. Його, на думку експерток, треба розширити, а саме додати вимогу про обов’язкові публічні консультації й на депутатські закони. Адже поки це роблять за бажанням, а відтак парламентарі можуть просувати чутливі законопроєкти без їхнього публічного обговорення. 

Другий проєкт у цьому комплексі законів — це запобігання негативних впливів і саморегуляцію парламенті. Це Етичний кодекс, який був зареєстрований 31 грудня 2022 року — і він досі не опрацьований. 

Отже, у цьому євроінтеграційному треці в нас три законопроєкти: про лобіювання, про публічні консультації й про етичний кодекс. Тоді в нас цей напрямок євроінтеграційної політики буде сталим, а питання — закритим. 

А поки вітаємо чергову перемогу громадянського суспільства. Покращення законопроєкту про лобіювання — це не лише про те, що громадянське суспільство захищає себе, це, першочергово, про можливість реалізовувати реформи, без яких наше членство в ЄС та процес відновлення будуть неможливі.

Чи була ця стаття корисна?