Безпека на дорогах vs конституційні права осіб (аналіз Закону про безпеку дорожнього руху)

Його положення суттєво покращують правове регулювання відносин у сфері адміністративної відповідальності за порушення правил дорожнього руху, а перші тижні чинності засвідчують, що вони дозволяють підвищувати безпеку на автомобільних шляхах країни. До основних новацій цього Закону необхідно віднести:

Суттєве збільшення розмірів стягнень за вчинення більшості порушень Правил дорожнього руху. Існуючі раніше стягнення вже давно перестали бути стримуючим фактором для порушників і не відповідали доходам населення, які з кожним роком поступово зростали. Тому такий крок законодавця став очікуваним.   

Зменшення кількості справ про адміністративні правопорушення, підсудних судам. Тепер суди розглядатимуть тільки справи про адміністративні порушення, які мають наслідком позбавлення права керування транспортним засобом, громадські роботи чи арешт. Згідно з даними статистики, у 2007 році в судах перебувало близько 5,9 мільйонів матеріалів про адміністративні порушення із загальної кількості 8,7 мільйонів справ, розглянутих за минулий рік. Під час таких розглядів не дотримуються навіть мінімальні процесуальні гарантії осіб (право на захист, право бути присутнім на розгляді тощо) і водночас страждає якість правосуддя в інших справах (цивільних та адміністративних). Крім того, під час розгляду справ про адміністративні проступки порушується конституційний принцип розподілу влад, що проявляється у виконанні судами повноважень органів виконавчої влади із накладення стягнень. В демократичному суспільстві суди повинні реалізовувати лише одну функцію – здійснювати правосуддя.

Збільшення строку накладення адміністративних стягнень до трьох місяців з моменту вчинення адміністративного порушення в справах, які підлягають розгляду судами (частина друга статті 38 КУАП в редакції Закону). Ця зміна є виправданою з огляду на велику кількість справ, які закривалися судами внаслідок спливу двохмісячного строку застосування санкцій.

Запровадження елементів презумпції невинуватості в сфері адміністративної деліктної відповідальності (стаття 256 КУАП в редакції Закону). Законодавець відмовився надалі йменувати «правопорушником» особу, щодо якої складено тільки протокол про адміністративне правопорушення. «Порушником» буде називатися особа, яка визнаватиметься винуватою у вчиненні проступку на підставі рішення адміністративного органу – постанови.

Передбачення спрощеної процедури притягнення до відповідальності (частини третя-шоста статті 258 КУАП в редакції Закону). Вона полягає у можливості прийняття лише постанови про адміністративне правопорушення в ситуаціях згоди особи із фактом вчинення протиправного діяння або фіксування цього діяння за допомогою технічних засобів.

Законодавче унормування тимчасових вилучення посвідчення водія і затримання транспортного засобу (статті 265-1, 265-2 КУАП в редакції Закону). Тимчасове вилучення посвідчення відсутнє в Кодексі з 2001 року. Не зважаючи на це, на початку цього року співробітники ДАІ проводили рейди на дорогах і вилучали посвідчення у водіїв без законних на це підстав (більше 30 тисяч випадків згідно з інформацією МВС). Такий захід необхідний для протидії порушенням дорожнього руху, але він повинен встановлюватися на підставі закону.

У Законі передбачена можливість відібрання у особи посвідчення водія і видання тимчасового дозволу на керування автомобілем на строк до трьох місяців. Протягом цього строку суд повинен вирішити питання щодо доцільності позбавлення права керування транспортним засобом, а в іншому випадку – адміністративний орган (ДАІ) зобов’язаний безоплатно повернути особі вилучене посвідчення.

«Підзаконність» регулювання була притаманна і затриманню та евакуації транспортних засобів. Положення Закону передбачили, що евакуація транспорту можлива, якщо його розміщення суттєво перешкоджає дорожньому руху.

Відмова від інституту доведення до відома громадськості факту вчинення адміністративного порушення (стаття 286 КУАП). В радянський період цей механізм себе виправдовував і дозволяв певною мірою стримувати громадян від вчинення порушень. Адже дозволяв вживати до порушників різноманітні заходи (навіть до звільнення) за місцем їхньої роботи чи навчання. Зараз від цих положень можуть потерпати тільки публічні службовці, співробітники установ, організацій, студенти тощо. Дієвість цього інституту для працівників в приватному секторі є дуже низькою. Крім того, в демократичному суспільстві вчинення адміністративного правопорушення повинно мати для особи лише один наслідок – сплату стягнення –  і не впливати на інші соціальні зв’язки і відносини.

Спонукання осіб до добровільної сплати накладеного штрафу (частина друга статті 308 КУАП в редакції Закону). Відмова особи добровільно сплатити штраф означатиме для неї необхідність оплати штрафу в подвійному розмірі та витрат на облік правопорушень. Необхідно зазначити, що такі правила поширені в законодавстві багатьох країн Західної Європи. 

Проте, очевидно, через несистемне врахування поправок різних авторів, досліджуваний Закон містить деякі неузгодженості, невідповідності Конституції України та необґрунтовано запроваджує занадто суворі покарання за окремі порушення правил дорожнього руху. Серед основних недоліків цього нормативного акту слід зазначити:

1. Запровадження позбавлення права керування транспортними засобами на строк 10 років за систематичне (три рази) порушення правил дорожнього руху (частина друга статті 30, частина третя статті 130 КУАП в редакції Закону). В жодній з європейських країн немає адміністративно-правового позбавлення права керування транспортним засобом на строк 10 років. Реалізація цього положення призведе до визнання адміністративного деліктного права суворішим, ніж кримінальне право. Будь-яке тлумачення положень, запропонованих в частині третій статті 130 КУАП щодо вчинення порушень суб’єктом, який двічі протягом року піддавався адміністративному стягненню за керування транспортними засобами у стані сп’яніння, порушуватиме права осіб. Якщо в Законі йдеться про вчинення втретє такого порушення протягом одного року, то буде порушено правовий принцип – «не можна позбавити особу права, яке в неї відсутнє». Адже за повторне (друге) вчинення проступку вже встановлено стягнення у вигляді позбавлення водійського посвідчення. Якщо ж йдеться про вчинення втретє такого порушення протягом більших строків, то можуть виникати ситуації, коли особа вчинить третє порушення через 10 (15, 20, 30) чи більше років після першого порушення, що стане підставою для позбавлення посвідчення на строк 10 років. І в цьому випадку адміністративне деліктне законодавство не передбачатиме строків давності притягнення до відповідальності, на відміну від кримінального права, що знає інститут погашення судимості.

2. Невиправдано велика кількість випадків порушення правил дорожнього руху, за які передбачається стягнення у вигляді адміністративного арешту та громадських робіт (частина шоста статті 121, частина третя статті 122, стаття 122-4, частина третя статті 123, частина четверта статті 127, частина перша, друга, четверта-шоста статті 130, частина четверта статті 140 КУАП в редакції Закону). Ці положення містять в собі небезпеку збільшення кількості справ щодо застосування арешту чи громадських робіт, які розглядатимуться судами.

Вище вже йшлося про головну ідею цього Закону – зменшення кількості підсудних судам справ про адміністративні правопорушення. При відсутності цих стягнень за порушення правил дорожнього руху кількість осіб, які піддавалися адміністративному арешту в 2007 році, становила приблизно 83 тисячі осіб. Реалізація цих змін призведе до катастрофічного збільшення кількості арештованих осіб, які утримуватимуться в умовах, що принижують їх честь та гідність. Крім того, державі необхідно значно збільшити фінансування видатків на утримання місць, харчування арештованих, їх охорону тощо.

Також існування таких стягнень збільшуватиме корупційність зазначеної сфери, оскільки надасть можливість посадовим особам вимагати хабарі за звільнення від можливого застосування адміністративного арешту взамін на стягнення грошового штрафу тощо.

3. Розширення практики застосування неконституційного інституту оплатного вилучення транспортних засобів(частина шоста статті 121, частина друга і третя статті 130 КУАП в редакції проекту). Згідно з положеннями статті 28 Кодексу про адміністративні правопорушення, при оплатному вилученні майна власнику повертається лише частина вирученої суми, з відрахуванням витрат з реалізації вилучених об’єктів. Це правило порушує вимоги частини п’ятої статті 41 Конституції України: «Примусове відчуження об’єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови  попереднього і повного відшкодування їх вартості. Примусове відчуження таких об’єктів з наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану».

4. Запровадження строків дії посвідчень порушуватиме конституційні права осіб і призведе до збільшення корупційності у цій сфері (частина дев’ята статті 15 Закону «Про дорожній рух» в редакції Закону). Встановлення певних строків дії чинних посвідчень порушує вимоги частини третьої статті 22 Конституції України про недопущення звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів. На нашу думку, таке «звуження» прав і свобод відбудеться, оскільки будуть встановлені строки дії посвідчень, які зараз видаються особам безстроково.

Якщо строки дії будуть встановлюватися тільки для посвідчень, виданих після набрання чинності цим Законом, то порушуватиметься конституційний принцип рівності осіб (частина перша статті 24 Основного Закону). Адже одні водії користуватимуться безстроковими посвідченнями, а інші – посвідченнями із певним строком дії.

5. Неконституційне звільнення окремих категорій осіб від адміністративної відповідальності внаслідок встановлення неможливості застосування штрафу чи громадських робіт до військовослужбовців та інших осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів (стаття 15 КУАП в редакції Закону). Вони будуть притягатися тільки до дисциплінарної відповідальності. На практиці це означатиме, що звичайні громадяни за порушення правил дорожнього руху сплачуватимуть великі штрафи, а військовослужбовці та співробітники органів внутрішніх справ обмежуватимуться доганами чи попередженнями. Такі положення порушують конституційний принцип рівності осіб, який є складовим принципу верховенства права.

6. Створення можливостей для подвійного притягнення осіб до відповідальності за одне й те саме правопорушення, що не відповідає вимогам статті 61 Конституції України. Так, передбачені в статті 121-2 Кодексу порушення правил перевезень пасажирів співпадають із порушеннями, визначеними в статті 60 Закону України «Про автомобільний транспорт». Тобто, при вчиненні одного протиправного діяння приватним підприємцем-автомобільним перевізником на нього може бути накладений штраф, передбачений в Кодексі і Законі. Або адміністративним органом буде неконституційно обиратися положення законодавчого акта, який слід застосувати через менший/більший розмір встановленого штрафу тощо. Така ситуація збільшуватиме прояви хабарництва у сфері пасажирських перевезень.

7. Порушення принципу розподілу влади внаслідок встановлення законодавцем переліку фактичних даних, на яких може ґрунтуватися рішення судового органу чи органу виконавчої влади про накладення стягнення (частина четверта статті 122, частина третя статті 123 КУАП в редакції Закону). Йдеться про «пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності,  потерпілого, свідків, показань технічних приладів та засобів фото- і відеоспостереження та інші документи». Таким чином парламент обмежує повноваження адміністративних органів і судів за допомогою визначення чіткого переліку доказів для прийняття їхніх актів. Якщо існуватимуть інші докази (наприклад, предмети), то орган влади не зможе взяти його в основу свого рішення.        

8. Недостатнє врегулювання процедури оскарження рішень суду в справах про адміністративні порушення(стаття 294 КУАП в редакції Закону). Проектом пропонується запровадити апеляційне оскарження рішень судів. Але не встановлено детального порядку оскарження і процедури розгляду скарг тощо.  Неможливо встановити процедуру оскарження за допомогою десяти коротких речень, коли в інших процесуальних законах це провадження врегульовується півсотнею статей. Відтак виникає небезпека перетворення цих норм на декларації, за допомогою яких буде неможливим захистити порушені права.

При наступних змінах відповідних положень слід передбачити, що оскарження рішень суду здійснюється в порядку, визначеному Кримінально-процесуальним кодексом України. Тим більше, що згідно із Законом постанови судів в справах про адміністративні правопорушення передаватимуться на розгляд судових палат апеляційних судів в кримінальних справах.

8. Залишення в Кодексі нечітких положень про можливість стягнення штрафів на місці вчинення адміністративних правопорушень (стаття 258 КУАП в редакції Закону). Це означає, що законодавець надає можливість порушникам «домовлятися» із співробітниками адміністративних органів щодо не складення постанови у справі і формального незастосування штрафу. Слід надалі залишити можливість сплати штрафу лише через установу банку.

Підбиваючи підсумки аналізу Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення регулювання відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху», потрібно відмітити велику кількість його прогресивних положень. Водночас, цей Закон містить суттєві порушення конституційних прав осіб та інші невідповідності Конституції України, які законодавцю потрібно надалі усувати.  

---

Опубліковано: «Юридичний вісник. – 2008. – 20-26 грудня. – № 51 (703). – С. 10-11.»