Антикорупційні закони 2011 – як крок вперед. Що далі?

Хавронюк Микола Іванович

директор з наукового розвитку ЦППР,

доктор юридичних наук, професор

1. Крок зроблено. Але насправді у 2011 році успіхів в сфері боротьби з корупцією досягнуто не так багато. Справжні прогресивні новації Закону «Про засади запобігання і протидії корупції» – це: заборона на одержання подарунків (ст. 8) і спільну роботу близьких осіб (ст. 9), декларування видатків (ст. 12) і щорічне інформування громадськості (ст. 19), Єдиний державний реєстр корупціонерів (ч. 2 ст. 21) і міжнародне співробітництво (статті 30–33 Закону) плюс встановлення у ст. 368-2 КК України відповідальності за незаконне збагачення, а також депеналізація деяких форм службового зловживання, хабарництва, інших злочинних діянь із встановленням за них адміністративної відповідальності (статті 172-2, 172-3, 172-5, 172-8 КУпАП) замість кримінальної.

У жовтні–листопаді 2011 р. на виконання нових антикорупційних законів Президентом і Урядом затверджено низку підзаконних актів.

2. Що стосується решти положень нового антикорупційного закону, то як до прогресивних новацій ставитися до них не дозволяє таке:

• а) система суб’єктів, які здійснюють заходи щодо запобігання і проти­дії корупції (ст. 5), стала більш заплутаною, а межі сфер відпові­дальності цих суб’єктів менш чітко окресленими, з дублюванням повно­важень та координацією зазначених заходів водночас з кількох центрів. Хіба буде знати ліва рука, що робитиме права?
• б) заборони щодо зловживання службовим становищем, сумісництва тощо (статті 6 і 7), спеціальна перевірка кандидатів на відповідні посади (ст. 11), декларування майна, рахунків і доходів (ст. 12), кодекси поведінки (ст. 13), антикорупційна експертиза (ст. 15), примушування владних інституцій до прозорості (ст. 16), участь громадськості (ст. 18), звільнення корупціонерів з роботи (ст. 22), усунення наслідків корупційних правопорушень (статті 23–26), контроль і нагляд (статті 27–29) – усе це вже було в Законі «Про боротьбу з корупцією» 1995 року, в інших законах, але зростання корупційних проявів не зупинило;
• в) за Законом не мають жодного значення негативні результати (висновки) спеціальної перевірки кандидатів, антикорупційної експертизи та пропозицій громадськості;
• г) значна кількість положень самого Закону містить серйозні корупційні ризики, про що свідчать результати проведеного нами аналізу [1].

Про що вже казати, якщо ключові для правозастосування визначення сформульовані незрозуміло, з порушенням принципу юридичної визначеності та законів логіки?! Йдеться про визначення «корупція» і «корупційне правопорушення», «неправомірна вигода» і «подарунок», «близькі особи» і «особи, які надають публічні послуги», тощо. Головний антикорупційний закон сам є яскравою ілюстрацією знайомого всім прислів’я про закон як дишло: він передбачає не лише суворі заборони і обмеження, а й 24 винятки із них – шляхом вживання слів «крім випадків…» (14 разів), «не поширюється…» (3 рази), «якщо інше не передбачено законом…» (7 разів). Ось така чіткість закону і невідворотність відповідальності! Кумедно виглядають положення ст. 7 Закону («Обмеження щодо сумісництва та суміщення»), в абзаці першому ч. 1 якої визначено відповідне обмеження, а в інших нормах – не тільки винятки із нього, а ще й… винятки із винятків. До усього цього 13 березня 2012 р. додав Конституційний Суд України, який не побачив жодного конфлікту інтересів і фактично дозволив публічним службовцям паралельно зі служінням державі займатися і бізнесом – як акціонерам.

Виходячи із зазначеного – Закон «Про засади запобігання і протидії корупції», так само як КК України і Кодекс України про адміністративні правопорушення у відповідній частині потребують значного удосконалення.

3. На черзі – прийняття ще багатьох нових актів законодавства. Насамперед це про закон щодо відповідальності юридичних осіб за корупційні правопорушення, кодекси поведінки публіч­них службовців, закони про врегулювання конфлікту інтересів в їх діяльності, державний фінансовий контроль публічної служби, зміни до процесуальних кодексів, вибор­чого законодавства, законодавства про проходження державної служби і прирівняних до неї служб (військової, поліцейської тощо) та служби в органах місцевого самоврядування, про статус суддів, прокурорів тощо.

4. Але, якби можна було побороти будь-яке негативне явище за допомогою прийняття певного закону! Ні. Закон лише визначає механізми, форми, способи, сили і засоби протидії певному явищу, у даному разі корупції. Тому, крім законодавчих заходів, необхідним є вжиття комплексу організаційних, інформаційних тощо заходів та їх фінансово-економічне забезпечення. Останнього в економічно слабкій державі завжди буде бракувати.

Разом з тим, ГРЕКО вимагає від України: ухвалити правила щодо інформування про підозри та запровадити захист «свистунів»; переглянути систему імунітетів; розширити зовнішній незалежний аудит органів місцевої влади тощо. На черзі також: створення спеціального антикорупційного органу, на який має бути покладено розслідування корупційних правопорушень; підведення «риски» під майновим станом вищих чиновників через опублікування в офіційних друкованих виданнях відомостей про їхнє майно, доходи і витрати у 2012 році, та ін.

5. Необхідно повною мірою використати досвід інших держав, яким вдалось значною мірою знизити рівень корупції. Це доведено науковими дослідженнями (на жаль, не українських вчених) щодо США, Великої Британії, Ісландії, Франції, ФРН, Ізраїлю, Південної Кореї, Сінгапуру, Японії, інших держав [2–12]. Йдеться про:

• обмеження права державного службовця на побічний (за сумісництвом) заробіток, розмір якого не перевищує, наприклад, 15%, а для чиновників, що призначаються президентом, заборона будь-якого побічного заробітку (США);
• запровадження таких семи принципів державної служби, як некористолюбство, непідкупність, об’єктивність, підзвітність, відкритість, чесність і лідерство; обов’язок державного службовця не ставити себе у підозру нечесності; заборона на прийняття будь-яких подарунків, за винятком різдвяних і за умови, що вони являють собою календарі, канцелярські предмети скромної вартості і мають назву і знак кампанії, що дозволяє розглядати їх як рекламні матеріали (Велика Британія);
• створення Національної комісії по рахунках виборчих кампаній і фінансуванню політичних партій, наділеної контрольними функціями, Комісії з контролю за ринками державних замовлень і громадських робіт, Комісії з фінансової гласності політичного життя, яка контролює майновий стан політиків (Франція);
• діяльність антикорупційного «телефону довіри»; чіткий перелік державних посад, найбільш підданих корупції, особлива процедура відбору кандидатів на ці посади та їхня ротація (ФРН);
• мінімізація втручання держави в економічний сектор; політична, фінансова і кадрова незалежність системи правосуддя від виконавчої влади; компактність адміністративної системи і високий рівень забезпечення чиновників (Фінляндія);
• вільний доступ громадян до будь-якої офіційної інформації і можливість подати апеляцію до Ради з контролю за розкриттям інформації (Японія);
• «культура прозорості»; обов’язок головного антикорупційного органу – Комітету з аудиту й інспекцій – починати антикорупційне розслідування за будь-якою заявою повнолітнього громадянина (Південна Корея);
• створення у 1965 році (коли весь приватний сектор економіки тримався на «відкатах») і діяльність Бюро з розслідування випадків корупції з політичною (підпорядковане безпосередньо прем’єр-міністру) та функціональною автономією – як не лише органу досудового розслідування, а й аналітичного центру; оплата праці чиновників згідно з формулою, прив’язаною до середньої заробітної плати успішно працюючих в приватному секторі осіб; право прокурора перевіряти правдивість декларацій чиновників (Сінгапур).

На відміну від наведеного є і досвід Китаю. В цій країні навіть родичам «керівних працівників» заборонено займатися бізнесом. Це непогано. Але Антикорупційний комітет, створений у 2003 році, лише протягом кількох років «підвів під розстрільні статті» близько 1200 чиновників, частина з яких була страчена, ще частина покінчила життя самогубством, а десятки тисяч втекли з країни. На допомогу Антикорупційному комітету діє «гаряча» телефонна лінія, по якій кожен також здатен «підвести під статтю» знайомого чиновника (на відміну від Сінгапуру в Китаї завідомо неправдиве звинувачення не карається тим самим покаранням, що передбачено статтею, під яку «підводили»).

Яким шляхом далі рухатися Україні? Напевно, не китайським. Взагалі неможливо застосувати в одній країні досвід якоїсь іншої – і цим обмежитися. Потрібен розумний і комплексний підхід. Але за будь-яких умов починати треба з моралі, щоб нетерпимість до корупції стала частиною нашої культури. Водночас антикорупційну культуру не можна «насадити» шляхом тривалого обговорення проблеми, агітації за чесність і відповідної пропаганди, бо це лише втомлює громадян і посилює їхню недовіру до влади. Антикорупційна культура найкраще «вирощується» під «ясним сонцем» власного прикладу найвищих посадовців держави.

Список використаних джерел

1. Хавронюк М. Почнемо антикорупційні експертизи… з антикорупційного закону // Юридичний вісник України. – 2012. – № 7 (18–24 лютого); № 8 (25 лютого–2 березня).

2. Астанин В.В. Организационно-правовые основы выявления и расследования коррупционных преступлений организованного характера в США // Российская юстиция. – 2008. – № 3. – С. 65–66.

3. Бирюков П.Н., Долгов М.А. Антикоррупционное законодательство Исландии // Московский журнал международного права. – 2007. – № 3. – С. 77–86.

4. Бочарников И.В. Зарубежный опыт противодействия коррупции // Человек и закон. – 2009. – № 1. – С. 92–104.

5. Гончаренко Г.С. Основные направления международного сотрудничества в борьбе с коррупцией: политико-правовой аспект // Философия права. – 2006. – № 1. – С. 26–34.

6. Демчук А.Л., Соколов В.И. Канада: новые механизмы борьбы с коррупцией // США. Канада. Экономика – политика – культура. – 2010. – № 5. – С. 39–51.

7. Есаян А.К. Меры по борьбе с коррупцией в государствах – членах СНГ, ЕврАзЭС И ШОС // Российская юстиция. – 2009. – № 6. – С. 57–59.

8. Кузнецов Ю.А., Силинский Ю.Р., Хомутова А.В. Российское и зарубежное законодательство о мерах противодействия коррупции. – Владивосток: Ассоциация юристов Приморья, 1999. – 90 с.

9. Международный опыт борьбы с коррупцией: от неудач Китая до успехов Израиля (из аналитического доклада Фонда “Информатика для демократии”) // Чистые руки. – 1999. – № 3. – С. 5–13.

10. Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствие, реформы (пер. с англ. О.А. Алякринского). – М: “”Логос””, 2003. – 356 с.

11. Рубинский Ю.Франция: коррупция и борьба с ней // Современная Европа. – 2010. – № 2. – С. 76–88.

12. Усова Е.В. Зарубежный опыт противодействия коррупции // http://www.journal-nio.com/index.php?option=com_content&view=article&id=262&Itemid=82.

---

* Тези доповіді на міжнародній науково-практичній конференції «Протидія корупції: європейський досвід та українські реалії», організованій Львівським державним Університетом внутрішніх справ спільно з Фондом Ганса Зайделя 20-21 квітня 2012 р. у Львові. Фото заходу: