Одеська військова адміністрація: правові підстави та ризики для місцевого самоврядування

Олександр Бовш

Подія 

Після втрати повноважень міським головою м. Одеси, Указом Президента України №789/2025 від 15.10.2025 було утворено Одеську міську військову адміністрацію, а розпорядженням 119/2025-рп від 15.10.2025 – призначено її начальника. Перед прийняттям цих рішень у своєму зверненні Президент України заявив: «Одеса заслуговує на більший захист та більшу підтримку. Це можна зробити у форматі військової адміністрації. Занадто багато безпекових питань в Одесі занадто довго залишались без належної відповіді».

Ремарка

Ми не оцінюємо факт і порядок припинення громадянства України Г. Трухановим. Натомість даємо оцінку подіям, які стали його наслідком – зокрема дострокове припинення повноважень Г. Труханова як міського голови та утворення Одеської міської військової адміністрації.

Дострокове припинення повноважень Г. Труханова як міського голови Одеси

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (п. 2 ч. 1 ст. 79) визначає «припинення громадянства» як підставу для дострокового припинення повноважень міського голови. З огляду на це, разом із припиненням громадянства Г. Труханова, його повноваження як міського голови могли б припинитися достроково. Звичайно, за умови достовірності інформації про клопотання та отримання ним другого громадянства. П. 1 ч. 11 тієї ж статті визначає, що це відбувається з дня прийняття відповідною радою рішення, яким береться до уваги зазначений факт. Такого рішення радою не приймалося.

Разом з тим, відповідно до ч. 2 ст. 42 вищевказаного Закону, у зв’язку з достроковим припиненням повноважень сільського, селищного, міського голови – його повноваження здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради з моменту такого дострокового припинення повноважень і до моменту початку повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до закону, або до дня відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на чергових місцевих виборах. У прийнятій Верховною Радою України Постанові № 4621-IX від 08.10.2025 визнається, що організація підготовки та проведення місцевих виборів є неможливими в умовах збройної агресії російської федерації проти України та введеного у зв’язку з цим в Україні воєнного стану. Це означає, що повноваження міського голови виконував би секретар міської ради до закінчення воєнного стану.

Отже повноваження міського голови Одеси мали б перейти до секретаря Одеської міської ради. Він обирається радою з числа її депутатів на строк повноважень ради. Тобто місцеве самоврядування мало б продовжувати функціонувати, а органи місцевого самоврядування виконувати свої повноваження. Факт дострокового припинення повноважень міського голови не може свідчити про колапс місцевого самоврядування, адже законодавством передбачені інструменти, які дозволяють цього уникнути.

Утворення Одеської міської військової адміністрації

Натомість, одразу після дострокового припинення повноважень міського голови та початку здійснення його повноважень секретарем ради, Президент України утворив тимчасовий державний орган – Одеську міську військову адміністрацію (закон визначає її як військову адміністрацію населеного пункту (населених пунктів), тому надалі – ВА НП) та призначив її начальника.

Відповідно до Закону України «Про правовий режим воєнного стану», військові адміністрації можуть утворюватись на територіях, на яких введено воєнний стан. Тобто наразі на всій території України: як на територіях бойових дій, так і в тилу. Основними функціями ВА є забезпечення запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану. Перелік таких заходів наведено в ст. 8 вищевказаного Закону – це, наприклад, запровадження комендантської години, встановлення охорони об’єктів критичної інфраструктури, запровадження трудової повинності для працездатних осіб тощо.

Але крім здійснення заходів правового режиму воєнного стану, одразу після утворення ВА НП, до неї (відповідно до ч. 2 ст. 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану») переходить ряд повноважень органів місцевого самоврядування. Зокрема, всі делеговані повноваження ОМС, а також інші. Як ті що належать до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад, як-от:

– складання та затвердження місцевого бюджету;

– встановлення ставок місцевих податків і зборів;

– управління майном, яке перебуває у комунальній власності тощо,

так і власні повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, як от:

• надання містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок;
• встановлення тарифів на побутові, комунальні, транспортні та інші послуги;
• вирішення питань управління побутовими відходами, знешкодження та захоронення трупів тварин тощо.

При цьому наразі в Одесі продовжують функціонувати ОМС, які здійснюють повноваження, що їх не було передано до відання МВА. Тобто в громаді існує дуалізм влади. На практиці це породжує масу проблем, адже ОМС не розуміють, які конкретно повноваження та в який спосіб передавати МВА, а МВА в свою чергу не здатна виконувати увесь масив повноважень одразу після утворення, оскільки виконавчі органи ради продовжують підпорядковуватися їй, а не начальнику військової адміністрації.

Варто також зауважити, що в ч. 2 ст. 10 Закону «Про правовий режим воєнного стану» закріплено механізм, відповідно до якого всі повноваження міської ради, її виконавчого комітету та міського голови на період воєнного стану та 30 днів після – можуть перейти до начальника відповідної міської військової адміністрації. Для цього необхідно, щоб Верховна Рада України за поданням Президента України прийняла відповідне рішення у формі постанови. Наразі щодо Одеси цього здійснено не було.

Отже попри те, що в Одесі місцеве самоврядування могло б продовжувати функціонувати, – Президентом України утворено ВА НП, що автоматично обмежило місцеве самоврядування в громаді, породило дуалізм у здійсненні публічної влади на місці та загрожує фактичній ліквідації місцевого самоврядування в разі прийняття Верховною Радою України відповідної постанови.

Оцінка підстав для утворення ВА НП

Перед утворенням Одеської МВА, Президент України в своїй заяві акцентував на тому, що в Одесі багато безпекових питань залишились без належної відповіді, а це можна вирішити “в форматі військової адміністрації”. Таким чином вивівши на передній план безпековий компонент.

Однак наразі в Одесі функціонують Одеська обласна та районна військові адміністрації, до функцій яких належить забезпечення безпеки, у тому числі на території Одеської громади.

Крім того, серед визначених у законі підстав для утворення ВА НП відсутні безпекові. Самі підстави є вкрай широкими і дозволяють Президенту України утворити ВА НП фактично в будь-якій громаді в Україні, в тому числі в глибокому тилу (наприклад Вараська ВА НП у Рівненській області або Нетішинська ВА НП у Хмельницькій).

 Відповідно до ч. 3 ст. 4 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», підставами утворення ВА НП є:

● нездійснення сільськими, селищними, міськими радами

○ та/або

● їх виконавчими органами

○ та/або

● сільськими, селищними, міськими головами покладених на них Конституцією та законами України повноважень,

● а також інші випадки, передбачені Законом України «Про правовий режим воєнного стану».

Тобто формально не безпековий критерій, а дострокове припинення повноважень міського голови Одеси могло бути підставою для утворення ВА НП в місті.

Однак в Указі Президента про утворення військової адміністрації не конкретизовано на якій підставі вона утворюється. Вказано лише, що це здійснюється «На виконання Закону України “Про правовий режим воєнного стану”».

Критика підстав для утворення ВА НП та рекомендації щодо їх уточнення

Єврокомісія у своєму Звіті щодо України за 2024 рік зауважила: «У зв’язку зі зростанням кількості місцевих військових адміністрацій, Україна повинна законодавчо уточнити критерії для їх утворення. Припинення місцевого самоврядування має бути крайнім заходом; перевагу слід надавати альтернативним заходам там, де це дозволяє ситуація, особливо на територіях, віддалених від лінії зіткнення».

Ми вважаємо це зауваження слушним, адже нездійснення виконавчими органами рад, а також сільськими, селищними, міськими головами покладених на них повноважень навряд чи може слугувати достатньою підставою для створення ВА НП. У такому разі відповідна сільська, селищна, міська рада має всі правові засоби для прийняття рішень, спрямованих на відновлення їх належного функціонування. Повноваження голови тимчасово може здійснювати секретар відповідної ради.

Під час дії воєнного стану, підставою для утворення ВА НП має залишитися лише нездійснення сільськими, селищними, міськими радами покладених на них Конституцією та законами України повноважень. Саме це може вказувати на колапс місцевого самоврядування у відповідних громадах.

Проблема неспроможності рад в умовах мирного часу

При цьому за відсутності воєнного стану ситуація є дзеркально протилежною: в Україні відсутній нагляд за органами місцевого самоврядування з боку держави. Чинне законодавство не регулює порядок здійснення влади в громаді, якщо рада втрачає/втратила реальну здатність (спроможність) здійснювати свої повноваження. Такими випадками можуть бути: відсутній кворум ради; рада грубо та/або систематично порушує Конституцію, законодавство України; рада протягом визначеного часу не може ухвалити обов’язкові рішення (наприклад, прийняти бюджет) тощо.

В Україні досі не створено правового механізму виходу з такої ситуації, в тому числі шляхом «зовнішнього» втручання з боку держави у справи громади, який дозволив би в таких випадках тимчасово покладати повноваження органів місцевого самоврядування на органи державної влади, або їхніх посадових осіб. Такий механізм був запропонований у законопроєкті №4298 «Про місцеві державні адміністрації», однак уже 4 роки Верховна Рада України неспроможна ухвалити жодну з редакцій цього законопроєкту.

Замість висновків

Дострокове припинення повноважень міським головою Одеси не повинно слугувати підставою для утворення в місті військової адміністрації, адже місцеве самоврядування залишалося спроможним виконувати свої функції.

При цьому функціонування ВА НП в громадах, які знаходяться на території бойових дій є цілком виправданим. Під час війни та дії правового режиму воєнного стану в держави повинен бути механізм, за якого публічна влада на базовому рівні здійснюється саме нею, а не органами місцевого самоврядування. Це необхідно для ефективного реагування на безпекові виклики. Разом з тим, підставою для утворення ВА НП має стати нездійснення саме радами своїх повноважень.

В умовах тривалого воєнного стану, коли лінію зіткнення стабілізовано, викликає занепокоєння утворення ВА НП в громадах, які знаходяться в глибокому тилу, і в яких місцеве самоврядування є спроможним виконувати свої повноваження. Такі випадки є і на жаль вони більше непоодинокі. Це в свою чергу може загрожувати подальшою централізацією влади в Україні, що суперечить європейському курсу України.