Щотижневий аналіз 8 – 14 грудня 2020 року

Висновок Венеційської комісії дає широкі можливості для відновлення антикорупційного законодавства

---

Подія

9 грудня Венеційська комісія на запит Президента України надала свій терміновий висновок №1012/2020 щодо подолання наслідків рішення Конституційного Суду України (далі – КСУ) №13-р/2020, а 11 грудня затвердила його на своєму засіданні. Венеційська комісія розділила питання, адресовані Президентом України, на два висновки: щодо стану антикорупційного законодавства у світлі рішення КСУ та щодо можливої реформи конституційного судочинства. Висновок №1012/2020 присвячений питанням антикорупційного законодавства.

Венеційська комісія визнала, що рішення КСУ №13-р/2020 не містить чітких аргументів, не засноване на нормах міжнародного права, і, можливо, зумовлене серйозною вадою процесуального права – невирішеним питанням конфлікту інтересу деяких суддів. Водночас, на думку Венеційської комісії, роль КСУ як інституції має поважатися, а Верховна Рада має виконати рішення, інтерпретувавши його у світлі національних конституційних засад та релевантних міжнародних стандартів (п. 73-74 Висновку).

Нагадаємо, що 27 жовтня КСУ визнав неконституційною кримінальну відповідальність за недостовірне декларування, а також низку ключових повноважень Національного агентства з питань запобігання корупції (далі – НАЗК) з перевірки декларацій публічних службовців. За наслідками рішення КСУ народні депутати України та Президент України зареєстрували десятки законопроектів з метою подолання можливих негативних наслідків суду. Попри це, згідно з аналізом ЦППР, жодне із запропонованих рішень не було комплексним.

Зміст висновку Венеційської комісії

У висновку Комісія детально проаналізувала питання, що стояли перед КСУ, його аргументацію та надала рекомендації парламенту щодо можливих напрямків виконання рішення суду.

Щодо визнання неконституційною кримінальної відповідальності за недостовірне декларування  (стаття 366-1 Кримінального кодексу)

Венеційська комісія підкреслила, що рішення КСУ засновується на двох аргументах – непропорційності кримінального покарання та нечіткості закону про кримінальну відповідальність. Детально проаналізувавши ці аргументи, Комісія визнала їх неспроможними.

Так, Комісія звернула увагу на те, що КСУ не пояснив у своєму рішенні, який саме конституційно захищений публічний чи приватний  інтерес непропорційно зачіпається санкціями, передбаченими статтею 366-1 Кримінального кодексу, він просто дійшов висновку, що кримінальна відповідальність непропорційна як така (п. 30 Висновку). У цій справі КСУ не обґрунтував загальне твердження, що подання неправдивої декларації «не здатне завдати істотної шкоди фізичній або юридичній особі, суспільству або державі». Комісія також наголосила, що суд конституційної юрисдикції не має права узурпувати роль парламенту (п. 31 Висновку).

Щодо аргументу про нечіткість закону, то Комісія констатувала, що з рішення суду неможливо зрозуміти, у чому саме КСУ бачить нечіткість норм про недостовірне декларування. На думку Венеційської комісії, не виглядає, що публічні службовці в Україні не знають, чи повинні вони подавати декларації. Такі терміни як «завідомо недостовірні відомості» або «умисне неподання декларації» також є достатньо чіткими з погляду Венеційської комісії (п. 33 Висновку).

Щодо контрольних повноважень НАЗК стосовно перевірки декларацій публічних службовців (окрім суддів)

Венеційська комісія зазначила, що рішення КСУ про визнання неконституційними контрольних повноважень НАЗК стосується усіх публічних службовців, однак певна мотивація була надана лише щодо суддів. Таким чином, резолютивна частина рішення КСУ не випливає з мотивувальної (п. 44 Висновку). На думку Венеційської комісії, у ситуаціях, коли аргументація відсутня або недостатня, законодавець повинен покладатися на загальні конституційні принципи та міжнародні стандарти. У ситуаціях, коли висновок суперечливий, слід покладатися на здоровий глузд (п. 42 Висновку).

Щодо контрольних повноважень НАЗК стосовно перевірки декларацій суддів

У рішенні КСУ наведені певні аргументи з посиланням на відповідні міжнародні стандарти, щодо необхідності поважати принцип незалежності суддів. Зокрема, на думку КСУ, незалежність суддів найкраще забезпечується створенням спеціальної установи, яка захищає суддів від впливу та тиску. КСУ також стверджує, що боротьба з корупцією не повинна впливати на незалежність судової влади (п. 37 Висновку). Для суду НАЗК є виконавчим органом, який наділений контрольними повноваженнями як щодо суддів загальних судів, так і щодо суддів КСУ, що загрожує принципу незалежності судової влади (п. 39 Висновку).

На думку Венеційської комісії, рішення КСУ щодо контрольних повноважень НАЗК з перевірки декларацій суддів слід тлумачити у світлі міжнародних та європейських стандартів, на які так широко посилається суд (п. 45 Висновку).

Проаналізувавши проблему можливого впливу на суддів з боку «виконавчого органу» під кутом зору міжнародних стандартів, Венеційська комісія зазначила, що поза службовою діяльністю до суддів застосовуються такі самі правила і закони (щодо власності, податків, правил дорожнього руху), що й до інших громадян. Венеційська комісія висловила свою занепокоєність нормами, які відособлюють суддів від загального правового режиму, оскільки вони створюють ризики корпоративізму, кронізму і кругової поруки серед суддів. Не існує переконливих обґрунтувань встановлення окремої системи перевірки фінансових декларацій суддів (п. 53 Висновку).

Рекомендації Венеційської комісії

Зважаючи на те, що мотивація КСУ нечітка,  парламент має широку дискрецію у визначенні того, яким чином рішення КСУ може бути виконано (п. 55 Висновку). Зокрема, Комісія рекомендує парламенту:

1.  відновити кримінальну відповідальність за недостовірне декларування з можливою деталізацією санкцій, які можуть накладатися. Наприклад, передбачити, що позбавлення волі може застосовуватися лише до осіб, які не задекларували майно на суму, що перевищує певний поріг, або до осіб, які діяли з прямим умислом;
2.  повністю відновити контрольні повноваження НАЗК щодо перевірки декларацій публічних службовців (крім суддів), оскільки КСУ не аргументував неконституційність відповідних положень;
3.  розглянути можливі альтернативи щодо запровадження додаткових гарантій незалежності суддів для убезпечення їх від можливих зловживань:

•  зміцнити незалежність НАЗК на практиці та забезпечити громадський контроль за його діяльністю відповідно до рекомендацій GRECO;
•  більш чітко та вузько сформулювати деякі інспекційні повноваження НАЗК або передбачити спеціальні винятки чи додаткові процедурні гарантії стосовно суддів;
•  для захисту суддів від можливих зловживань, передбачити певні процедури нагляду за діяльністю НАЗК відносно суддів, наприклад у вигляді особливого механізму оскарження  або у формі регулярного звітування НАЗК відповідному судовому органу.

Реакція державних органів на висновок Венеційської комісії

Президент України

Президент України високо оцінив висновок Венеційської комісії та подякував за швидку реакцію на його запит. Президент також висловив солідарність з оцінкою рішення КСУ №13-р/2020 як такого, що підриває довіру громадськості до конституційного правосуддя загалом. Глава держави висловив вдячність за чітку рекомендацію Венеційської комісії щодо зобов’язання державних службовців, включно із суддями, зокрема й Конституційного Суду, подавати фінансові декларації, а також щодо необхідності мати ефективний механізм їхньої перевірки та передбачити в законі відповідні санкції для тих, хто свідомо подає неправдиві дані.

КСУ

КСУ відреагував на висновок Венеційської комісії публікаціями на своєму офіційному сайті. У суді звернули увагу на те, що попри критичні зауваження до мотивації рішення, Венеційська комісія вважала його легітимним та таким, що підлягає виконанню. Також у КСУ повідомили, що вони сприймають критичні зауваження Венеційської комісії та обіцяють враховувати їх у подальшому.

НАЗК

НАЗК підкреслило позицію Венеційської комісії щодо необхідності збереження  позбавлення волі за найбільш значні порушення правил декларування.

Стан розгляду пропозицій щодо подолання наслідків рішення КСУ в парламенті перед висновком Венеційської комісії

Законопроекти щодо відновлення дії антикорупційного законодавства можна поділити на дві групи: щодо відновлення кримінальної відповідальності за недостовірне декларування та щодо відновлення повноважень НАЗК.

З першого питання 4 грудня Верховна Рада прийняла Закон “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо встановлення відповідальності за декларування недостовірної інформації та неподання суб’єктом декларування декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування”, який спрямувала на підпис до Президента України.

За змістом ухваленого закону, парламент повернув кримінальну відповідальність за недостовірне декларування, однак значно підвищив межу декларування недостовірних відомостей, після якої може наставати кримінальна відповідальність, а також пом’якшив можливе покарання.

Так, якщо до рішення КСУ кримінальна відповідальність за декларування недостовірної інформації наставала у разі декларування недостовірної інформації на суму понад 250 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, то за новим законом ця сума збільшена до 500. Крім того, парламент зменшив розмір санкції за цією статтею. Зокрема, максимальне покарання за недостовірне декларування передбачене у виді 2-х років обмеження волі (лише у разі недекларування недостовірної інформації на суму понад 4000 прожиткових мінімумів для працездатних осіб), тоді як раніше кримінальне покарання у виді 2-х років позбавлення волі загрожувало за декларування недостовірної інформації на суму понад 250 прожиткових мінімумів для працездатних осіб. Також парламент виключив санкції у виді обмеження та позбавлення волі за неподання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Щодо відновлення повноважень НАЗК, то наразі відповідного закону ще не прийнято, однак профільний комітет рекомендував парламенту ухвалити пов’язані між собою законопроекти №4470 та №4471. У разі прийняття відповідних законопроектів у редакції, запропонованій парламентом, контроль судової влади над НАЗК у частині перевірки декларацій суддів суттєво зросте.  Зокрема, ВРП та КСУ отримають право погоджувати порядок повної перевірки декларацій суддів та суддів КСУ, також ці органи зможуть вносити НАЗК обов’язкові до розгляду подання про усунення порушень, які містять ознаки порушення гарантій незалежності суддів, суддів КСУ під час здійснення повноважень НАЗК.

Рекомендації ЦППР щодо шляхів врахування висновку Венеційської комісії

На думку експертів ЦППР, висновок Венеційської комісії відкриває для парламенту широкі можливості з відновлення дії антикорупційного законодавства.

Вважаємо, що прийнятий закон щодо повернення кримінальної відповідальності за недостовірне декларування потрібно надалі доопрацювати, оскільки в ухваленій редакції він дає можливість особі уникнути будь-яких несприятливих для себе наслідків. Так, на думку експерта ЦППР Миколи Хавронюка: «Застосування ст. 366-1 КК України у попередні чотири роки показало, що 90% усіх осіб, яких було повідомлено про підозру у відповідному злочині, були звільнені від кримінальної відповідальності, тобто навіть не сплатили мінімального штрафу і не були позбавлені права обіймати посаду, незалежно від розміру «неправди», зазначеної ними в декларації (яка іноді сягала багатьох мільйонів грн). Тому потрібно створити механізм невідворотності кримінальної відповідальності. Зробити це можна шляхом повного скасування статей 45, 47, 48 Кримінального кодексу (звільнення від кримінальної відповідальності через дійове каяття, передачу на поруки та зміну обстановки) або непоширення дії цих статей на щойно прийняті статті 366-2 і 366-3 Кримінального кодексу (у цих двох випадках до певних осіб будуть застосовувати правила щодо угод, передбачені КПК України)».

Також парламенту слід скористатися рекомендаціями Венеційської комісії та повністю відновити усі контрольні повноваження НАЗК з перевірки декларацій публічних службовців.

Стосовно запровадження додаткових гарантій незалежності суддів, вважаємо слушними ідеї подальшого впровадження рекомендацій GRECO щодо незалежності НАЗК та громадської підзвітності НАЗК, а також створення регулярного механізму надання звітів НАЗК щодо перевірки декларацій суддів відповідному судовому органу. Зокрема, за рекомендацією GRECO, слід ухвалити порядок моніторингу способу життя декларантів та вжити додаткових заходів зі зменшення ризиків ручного відбору декларацій для повної перевірки.

Натомість створення спеціальних виняткових або додаткових процедур щодо перевірки декларацій суддів, на нашу думку, не буде сприяти забезпеченню принципу підзвітності судової влади, що є небажаним в українських умовах.