Щотижневий аналіз 8 – 14 березня 2023 рокy

Президент підписав зміни до законодавства щодо удосконалення добору та підготовки прокурорів

---

Подія

13 березня Президент України підписав проєкт Закону №5158 від 25.02.2021 р., який спрямовано на зміну порядку добору прокурорів в Україні шляхом спрощення вимог до кандидатів на посаду, впровадження прокурорів-стажистів та зміни порядку підготовки майбутніх прокурорів — зміни до Закону України «Про прокуратуру».

Автори ухваленого закону вважають, що у чинній системі підготовки прокурорів наявні такі проблеми як:

1) відсутність можливості молодим спеціалістам після здобуття вищої юридичної освіти претендувати на посаду прокурора;

2) надмірна тривалість спеціальної підготовки — протягом одного року, з якого не менше половини кандидати на посади прокурорів проходили теоретичне навчання, отримуючи невисоку стипендію та не маючи будь-яких соціальних гарантій;

3) надмірна ускладненість та тривалість інших етапів добору. 

Відтак ключовими положеннями ухваленого закону є:

1) виключення вимоги до кандидатів на посаду прокурора щодо наявності дворічного стажу роботи в галузі права (тобто можна подаватися на вакантну посаду прокурора одразу після випускного з правничої школи);

2) впровадження посади прокурора-стажиста окружної прокуратури, якому може бути доручено виконання обов’язків, пов’язаних з реалізацією функцій прокуратури, зокрема здійснення процесуального керівництва у кримінальних провадженнях про кримінальні проступки та нетяжкі злочини (водночас його рішення підлягають погодженню із старшим прокурором групи прокурорів, а у визначених законом випадках — з керівником органу прокуратури). Порядок проходження такого стажування затверджується Генеральним прокурором;

3) ключову роль в процесі спеціальної підготовки тепер відіграватиме сама прокуратура, а не Тренінговий центр прокурорів (як було раніше до реформи органів прокуратури 2019 р.);

4) Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії повернули її назву («відповідний орган, що здійснює дисциплінарне провадження» на рівні Закону України «Про прокуратуру» повернув собі назву КДКП).

Оцінка ЦППР

Чинний порядок добору та професійної підготовки прокурорів давно потребував вдосконалення, з огляду на проблеми, які виявлено у чинному механізмі, згаданому вище, а саме надмірну тривалість стажування, необхідність мати юридичний стаж для прокуратури будь-якого рівня, надмірну ускладненість етапів відбору.

Хоча проблема і мала нагальний характер, проте від часу реєстрації проєкту Закону №5158 (25.02.2021 р.) до його ухвалення минув рік (14.04.2022 р.), а підписання Президентом зайняло майже стільки часу. Ці два роки демонструють його суперечливий зміст, адже неодноразово у правничому середовищі проєкт Закону №5158 піддавався критиці.

а) загальна оцінка

Як зазначають експерти Ради Європи у Висновку від 18.05.2021 р. положення проєкту Закону №5158 загалом заслуговують на позитивну оцінку, оскільки прагнуть усунути недоліки, виявлені під час впровадження системи призначення прокурорів на посади (п. 99); нові положення прагнуть скоротити період однорічної спеціальної підготовки до двох місяців навчання в Тренінговому центрі прокурорів України, плюс піврічне стажування як прокурор-стажист. Загалом це можна розглядати як вдалу систему для прокурорів України. У будь-якому разі, вона не становить проблем з погляду європейських стандартів (п. 100). 

Водночас аналіз практики добору на посаду прокурорів 2019-2021 рр. дозволяє дійти висновку, що найбільша проблема полягала в тому, що навіть після успішного складення кваліфікаційного іспиту, проходження спеціальної перевірки та навіть практичної частини спеціальної підготовки — гарантій того, що особа опиниться в конкретній прокуратурі не було, адже вона залишалась перебувати в загальному резерві. Далі їм потрібно боротись за якусь конкретну вакансію, і далеко не завжди це буде вакансія в тій прокуратурі, де вони стажувалися.

Ухвалений Закон суттєво змінив цю модель: після успішного складання кваліфікаційного іспиту та проходження спеціальної перевірки, а також компактної спеціальної підготовки у ТЦПУ, кандидат йде працювати в конкретну прокуратуру, тобто на конкретну прокурорську посаду, у статусі «стажиста». Однозначно, це позитивні зміни, адже проходження стажування гарантує подальшу роботу в органах прокуратури.

б) щодо прокурорів-стажистів — теоретичний аспект

Прокурор-стажист окружної прокуратури є прокурором органу прокуратури. На нього поширено гарантії матеріального, соціального та побутового забезпечення, передбачені законодавством для прокурорів, правила внутрішнього трудового розпорядку, встановлені для прокурорів. При цьому прокурор-стажист порівняно із іншими прокурорами системи прокуратури України матиме обмежений обсяг повноважень (ст. 33-3 Закону України «Про прокуратуру» після набрання чинності змін), зокрема щодо здійснення функцій прокуратури, його рішення підлягатимуть узгодженню з керівництвом, а його заробітна плата буде нижчою, ніж у прокурора окружної прокуратури.

Отже, правовий статус прокурора-стажиста окружної прокуратури не є тотожним статусу прокурора системи прокуратури України, а тому положення законопроекту щодо статусу прокурора-стажиста окружної прокуратури не враховують вимог ч. 5 ст. 7 Закону України «Про прокуратуру», якою передбачено єдність системи прокуратури України, яка забезпечується єдиним статусом прокурорів. До того ж статтями 3, 5 Закону передбачено, що діяльність прокуратури ґрунтується на засаді незалежності прокурорів, котра передбачає існування гарантій від незаконного політичного, матеріального чи іншого впливу на прокурора щодо прийняття ним рішень при виконанні службових обов’язків та здійснення функцій прокуратури України виключно прокурорами.

Відтак, наявність посади прокурора-стажиста підважує єдність системи прокуратури, розмежовуючи прокурорів з різним рівнем процесуальної незалежності, яка є наріжним каменем цієї професії.

в) щодо прокурорів-стажистів — практичний аспект

Наразі процедура добору передбачає, що кандидат/ка потрапляє у конкретну прокуратуру безстроково і як рівня іншим прокурорам, які там працюють. У такий спосіб процедура добору втілює принцип незмінності та єдиного статусу прокурорів. Іншими словами, «молодий» прокурор/ка від початку має взаємодіяти і вчитися будувати стосунки з колегами на рівних, користуючись «внутрішньою» незалежністю.  

Згідно ж з ухваленим Законом, кандидат/ка потрапляє в прокуратуру у ролі «молодшого напарника» — прокурора-стажиста. Така роль забезпечується самим характером стажування:

– стажист здійснює процесуальне керівництво лише у справах про проступки чи нетяжкі злочини, лише на рівні окружної прокуратури та не маючи можливість бути старшим групи прокурорів;

– провідна роль у визначенні формату стажування покладається на керівника прокуратури;

– стажист має погоджувати усі рішення зі «старшими» колегами.

Стажування має короткостроковий характер (6 місяців), а його успішність лишається, фактично, на розсуд однієї людини — керівника прокуратури. Ухвалений Закон не дає жодних орієнтирів щодо форматів такого стажування і бажаних його результатів, віддаючи це на розсуд іншої, але також однієї, людини — Генерального прокурора. Відтак, питання «які практичні навички здобуде кандидат/ка у кожному конкретному випадку»?. Чи дійсно субординація сприятиме правильному розумінню процесуальної незалежності?

Попри наявність в окремих європейських країнах помічників прокурорів (Болгарія, Румунія, Франція, Німеччина тощо) — спроби в Україні закріпити окремий статус прокурора-стажиста чи помічника прокурора чи навіть надати помічну окремий процесуальний статус — подібні зміни призводять до культивування субординації та несамостійності в органах прокуратури, що рясно лягає на пострадянський ґрунт корпоративної культури цих органів.

Водночас культура субординації — це найперше з поміж того, що мало потонути у результаті реформи прокуратури зразка 2012-2019 років. Адже ця культура є не просто дітищем, а серцевиною прокуратури радянського зразка. Проте це не так і не випадково, адже такі законодавчі ініціативи лунали неодноразово. 

Відтак, з практичної точки зору наявність прокурора-стажиста підважує культури рівності та єдиного статусу прокурора, створюючи субординацію та розрізнення. Попри навчальні цілі це закладає патерни поведінки, які прокурор відтворюватиме у майбутньому.

г) щодо назви КДКП

Ухваленим Законом передбачено зміни до ст. 73 Закону України «Про прокуратуру», яка викладається в такій редакції: «1. Органом, що здійснює дисциплінарне провадження, є Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів, яка є колегіальним органом, що відповідно до повноважень, передбачених цим Законом, визначає рівень фахової підготовки осіб, які виявили намір зайняти посаду прокурора, та вирішує питання щодо дисциплінарної відповідальності прокурорів, переведення та звільнення прокурорів з посади».

Нагадаємо, що діяльність КДКП була зупинена протягом 2019-2021 років, а відновлений у 2021 році орган через технічні недоліки законодавства отримав назву «відповідний орган, що здійснює дисциплінарне провадження», що зазначалось у рішеннях, на офіційних бланках, документах тощо і викликало подив з боку громадян.

Відтак, КДКП повернула свою належну назву.

Загальний висновок: ухвалені зміни скорочують строк підготовки прокурорів, зменшують кваліфікаційні вимоги та сприяють обовʼязковому працевлаштуванню. Водночас розмежування статусу прокурора і прокурора-стажиста підважує процесуальну незалежність прокурора, єдиний статус прокурора та врешті створює культуру субординації, практику несамостійності (погодження зі старшими) та інші загрози незалежності майбутнього офіцера правосуддя.