Що вас цікавить?

Щотижневий аналіз 30 листопада – 06 грудня 2022 рокy

06.12.2022

Щотижневий аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції та ін.


Щотижневий аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції та ін.

Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка – прохання надіслати листа за адресою media@pravo.org.ua.



Реформа оплати праці державних службовців: що змінить законопроєкт № 8222?


Подія

23 листопада 2022 р. у Верховній Раді України був зареєстрований законопроєкт № 8222 «Про внесення змін до Закону України «Про державну службу» щодо впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад».

Законопроєкт закріплює, що заробітна плата держслужбовця складатиметься зі сталої заробітної плати (посадового окладу, надбавки за вислугу років, надбавки за ранг, грошової допомоги, що виплачується з наданням щорічної основної оплачуваної відпустки) та варіативної заробітної плати (премії за результатами щорічного оцінювання службової діяльності та місячної, квартальної премії, компенсації за додаткове навантаження та за вакантною посадою).

Розміри посадових окладів встановлюватимуться на основі класифікації посад відповідно до Каталогу типових посад державної служби і критеріїв віднесення до таких посад, з урахуванням співставлення рівня оплати праці типових посад держслужби з приватним сектором України.

Оцінка ЦППР

Експерти ЦППР позитивно оцінюють реформу оплати праці державних службовців, посилення ролі сталої складової заробітної плати, намагання наблизитися до формули «70/30», де 70 % заробітної плати – це стала її частина. Реформа оплати праці сприятиме підвищенню престижу держслужби та залученню на державну службу висококваліфікованих фахівців. Каталог типових посад державної служби і критерії віднесення до таких посад був апробований в низці державних органів.

Разом з цим, законопроєкт потребує доопрацювання в наступних питаннях.

Вважаємо, що варто відмовитися від такої складової варіативної заробітної плати, як місячна премія. Варіативна заробітна плата залежить від особистого внеску державного службовця в загальний результат роботи державного органу, є винагородою за ініціативну роботу, своєчасне і якісне виконання завдань, виконання додаткового обсягу завдань. Якщо припустити, що такі підстави для виплати місячної премії об’єктивно матимуть місце не щомісяця, то можна погодитися з таким видом премії. Якщо ж йтиметься про її виплату щомісяця, то місячна премія фактично «перетвориться» на складову сталої заробітної плати. А це суперечить змісту реформи оплати праці держслужбовців. Підтримуємо такі види премій, як квартальна та премія за результатами щорічного оцінювання службової діяльності.

Звертаємо увагу також на те, що надбавка за ранг є фактично надбавкою за «вислугу років», адже черговий ранг у межах відповідної категорії посад присвоюється держслужбовцю через кожні три роки з урахуванням результатів оцінювання його службової діяльності. За особливі досягнення або за виконання особливо відповідальних завдань державному службовцю може бути достроково присвоєно черговий ранг.

Викликає питання й підхід до виокремлення державних органів в межах юрисдикції за типами (на відміну від чинної редакції цієї норми – за рівнями). На нашу думку, суттєвою помилкою є віднесення до державних органів, юрисдикція яких поширюється на всю територію України, приміром, Апарату Верховної Ради України, Секретаріату Кабінету Міністрів України, або ж апаратів (секретаріатів) Ради національної безпеки і оборони України, Центральної виборчої комісії, Рахункової палати, Конституційного Суду України, Верховного Суду, Офісу Генерального прокурора, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Вони не є державними органами, а є органами, які здійснюють організаційне, допоміжне і т.п. забезпечення діяльності відповідних державних органів, і їх юрисдикція не виходить за межі цих органів.

«Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом» законопроєкт замінює «державними органами зі спеціальним статусом», не уточнюючи, про які саме органи йдеться.

Загрозливим є й «узаконення» виконання функції формування державної політики в одній чи декількох сферах тими органами, діяльність яких спрямовується та координується безпосередньо Кабінетом Мiнiстрiв України. Такі функції мають виконувати виключно міністерства.

Також варто доопрацювати окремі визначення, що містить законопроєкт (наприклад, «рівні посад»).


Склад злочину катування приведено у відповідність до міжнародних стандартів


Подія 

1 грудня Верховна Рада України ухвалила в цілому урядовий проєкт Закону №5336 від 05.04.2021 р. «Проект Закону про внесення змін до Кримінального кодексу України щодо кримінальної відповідальності за катування». 

Ухвалений Закон спрямований на приведення положень про катування та інших норм Кримінального кодексу України у відповідність до Конвенції ООН проти катувань та інших жорстоких, нелюдських чи таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання, а також на виконання вимог рішень ЄСПЛ (група справ «Каверзін проти України», яка об’єднує 87 справ). Основна невідповідність полягала у наявності строків давності притягнення до відповідальності за цей злочин; диспозиція, що не узгоджується із загальноприйнятим визначенням у міжнародних документах, зокрема відсутність спеціального субʼєкта – уповноваженої службової особи органу влади, адже катування зазвичай вчиняються під час порушення прав людини такими особами.

Основні положення ухваленого Закону:

  1. Скасовується строк давності притягнення до кримінальної відповідальності за катування (зміни до ст. 49 КК України).
  2. Неможливо застосувати звільнення від відбування покарання у зв’язку із закінченням строку давності виконання обвинувального вироку  за катування (зміни до ст. 80 КК України).
  3. Викладається у новій редакції диспозиція ст. 127 КК України, зокрема додається до ч. 3 спеціальний субʼєкт – представник держави, в тому числі іноземної.
  4. Під «представником держави» розуміється не тільки посадова особа органу влади, а й треті особи, які з її волі чи мовчазної згоди вчиняють такі дії для впливу на особу, яку піддають катуванням.

Оцінка ЦППР

  1. «Катування» у Конвенції ООН проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження і покарання (1984 року) визначається саме через вплив з боку представника держави – «коли  такий  біль  або страждання  заподіюються державними посадовими особами чи іншими особами, які виступають як  офіційні,  чи з їх підбурювання,  чи з їх відома, чи за їх мовчазної згоди».
  2. Починаючи з 2008 року в Кримінальному кодексі України субʼєктом злочину, передбаченого ст. 127, був загальний субʼєкт, попри те, що катування вчиняються представниками держави. На цю невідповідність міжнародним стандартам багато вказувалось у критиці з боку фахівців, так само як і на помилки з кваліфікацією за ст. 127 та ч. 2 ст. 365 КК України, що врешті було виправлено законодавцем в ухваленому Законі.
  3. Водночас зберігається подвійний субʼєкт – як загальний, так і спеціальний, тобто катування можуть вчиняти і цивільні особи, і представники держави. Дискусійною залишається практика, відповідно до якої більшість вироків за ст. 127 КК України раніше ухвалювалась саме щодо цивільних осіб, адже існує позиція, що цивільні особи (не наділені владними повноваженнями) можуть завдавати побоїв, тілесних ушкоджень тощо, проте не катування.

З цих позицій більш вдалою є пропозиція авторів проєкту нового Кримінального кодексу, в якому склад злочину катування викладений таким чином:

Стаття 9.4.3. Катування

Публічна службова особа, яка спричинила потерпілій людині біль або страждання шляхом застосування насильства чи погрози з метою: 

1) примусити потерпілу чи іншу людину вчинити дії, що суперечать їх волі, 

2) отримати від потерпілої чи іншої людини відомості або зізнання, 

3) покарати потерпілу чи іншу людину за дії, скоєні нею чи іншою людиною або у скоєнні яких потерпіла чи інша людина підозрюється, або 

4) залякати чи дискримінувати потерпілу чи іншу людину,– 

вчинила злочин 3 ступеня.

При цьому з «розʼяснення термінів» (ст. 1.2.1): катування – умисне заподіяння сильного болю або страждання, фізичного чи психічного, особі, яка перебуває під вартою або під контролем обвинуваченого; але катуванням не вважається біль чи страждання, що виникають лише в результаті законних санкцій, є невід’ємними від цих санкцій чи спричинені ними випадково.

  1. Таким чином ухвалені зміни однозначно є кроком вперед і вирішують більшість проблем нормативного характеру, які існують у сфері притягнення до відповідальності за злочин катування.

Насамперед, такими проблемами були відсутність спеціального субʼєкта – представника держави – в диспозиції статті Кодексу, а також наявність строків давності притягнення до відповідальності за катування і можливість звільнення від відбування покарання у зв’язку із закінченням строку давності виконання обвинувального вироку.

Водночас доцільно розглянути виключення відповідальності за катування цивільних осіб – для уникнення помилок в кваліфікації.


Відповідний орган, що здійснює дисциплінарне провадження відносно прокурорів підбив підсумки роботи за рік


Подія

На початку листопада 2022 року минув один рік від часу поновлення роботи відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження (далі – Комісія), після майже дворічного періоду реформування прокуратури, упродовж якого діяльність цього органу (колишньої Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів) була зупинена Законом №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».

Комісія є колегіальним органом, який відповідно до повноважень, передбачених, визначає рівень фахової підготовки осіб, які виявили намір зайняти посаду прокурора, та вирішує питання щодо дисциплінарної відповідальності, переведення та звільнення прокурорів з посади (ч. 1 ст. 73 Закону України «Про прокуратуру»).

Відповідно до інформації, опублікованої на вебсайті Комісії «головним завданням Комісії на цьому етапі стало відновлення роботи та подальше її інституційне утвердження як дієвого та незалежного органу, покликаного забезпечувати прокуратуру професійними кадрами з бездоганною репутацією та вирішувати питання щодо дисциплінарної відповідальності прокурорів».

Оцінка ЦППР

Управління організаційного забезпечення (Секретаріат) відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження підготував звіт за рік своєї діяльності, ключовими положеннями якого є:

  1. За перший рік діяльності Комісія прийняла 1283 рішення (з них: 821 – із питань добору кандидатів на посаду прокурора; 236 – з питань дисциплінарної відповідальності та звільнення прокурорів з посад; 226 – з інших питань).
  2. Відповідно до Рішення Комісії від 09.03.2022 р. No 1зп-22 «Про особливості діяльності відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, в умовах воєнного стану» та «Порядку проведення засідання відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, в режимі відеоконференції на період дії воєнного стану» (затв. рішенням Комісії від 24.03.2022 р. №5зп-22) в умовах воєнного стану Комісія запровадила електронний документообіг та можливість дистанційної участі у засіданні у разі наявності поважних причин для дистанційної участі.
  3. Комісією проведено значний обсяг роботи для підготовки та проведення добору окружних прокурорів. Насамперед, рішенням Комісії від 26.10.2021 р. № 11зп-21 затверджено «Положення про порядок розгляду питань та підготовки матеріалів щодо проведення добору кандидатів на вакантну (тимчасово вакантну) посаду прокурора окружної прокуратури» (варто зауважити, що експерти ЦППР скеровували свої пропозиції до неї і брали участь в обговоренні із членами Комісії та Секретаріатом). Також Комісією затверджено низку інших документів, що стосуються питання добору прокурорів на посади (див. С. 9).
  4. Дисциплінарна відповідальність:
  • Рішенням Комісії від 26.10.2021 р. № 7зп-21 схвалено рекомендований зразок дисциплінарної скарги, який розміщено на офіційному вебсайті Офісу Генерального прокурора;
  • для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження у Комісії діє автоматизована система розподілу дисциплінарних скарг (впроваджено Рішенням Комісії від 26.10.2021 р. № 8зп-21);
  • протягом року до Комісії надійшло 903 дисциплінарні скарги (з них: 591 – відмовлено у відкритті провадження; 282 – відкрито провадження; 30 – вирішується питання про відкриття провадження);
  • прийнято 105 рішень про притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності (як і раніше найпоширеніша підстава для притягнення до відповідальності – невиконання чи неналежне виконання службових обоʼвзків (65 рішень) та систематичне або одноразове грубе порушення правила прокурорської етики (41 рішення))  і накладення на них дисциплінарного стягнення та 110 рішень про закриття дисциплінарного провадження;
  • до суду оскаржено 59 рішень Комісії чи колишньої КДКП, з яких 52 перебуває на розгляді суду. Причина такого довгого розгляду скарг на рішення Комісії є зміна у 2020 році виключної підсудності у справах про оскарження актів, дій та бездіяльності Комісії (з Верховного Суду на окружним адміністративний суд територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ), що відбулось після прийняття Закону № 460-ІХ.

З повним текстом звіту можна ознайомитись за посиланням.

Нагадуємо, що експертами ЦППР у 2019 році підготовлено дослідження, яке присвячено вивченню практики притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів протягом 2017–2018 рр. Звіт можна завантажити за посиланням.

Наразі аналіз дисциплінарної практики Відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження (2021-2022 р.) не проводився, тому складно надати змістовну оцінку якості роботу нового (відновленого) органу. Разом з тим відомості, викладені у звіті, демонструють повноцінне відновлення роботи цього органу, що забезпечує діяльність прокуратури. Водночас анонімне опитування понад 2 тис. прокурорів демонструє про високий рівень довіри до неї.

Наразі можна констатувати, що прикра помилка реформи прокуратури, що полягає у зупиненні на два роки роботи КДКП виправлена, а необхідність комплексного дослідження дисциплінарної практики щодо прокурорів є нагальною потребою для подальшого розвитку Комісії.