Щотижневий аналіз 21 – 27 лютого 2024 року

Верховна Рада не підтримала урядову версію реформування Бюро економічної безпеки

Подія

23 лютого Верховна Рада України не підтримала проєкт Закону про внесення змін до Закону України «Про Бюро економічної безпеки України» щодо удосконалення роботи Бюро (реєст. №10439 від 29.01.2024). Законопроєкт набрав 221 голос з потрібних для ухвалення рішення простою більшістю 226 голосів та був скерований на повторне перше читання.

Реформа БЕБ необхідна для реалізації фіскальних структурних реформ, передбачених Меморандумом про економічну та фінансову політику від 24 березня 2023 року та від 19 червня 2023 року, з метою удосконалення правових засад діяльності БЕБ. Згідно з оновленою програмою розширеного фінансування Extended Fund Facility (EFF), обсягом $17,5 млрд, відповідна законодавча ініціатива про «перезавантаження БЕБ» має бути ухвалена до кінця червня 2024 року.

Оцінка ЦППР

Питання реформування БЕБ стоїть на порядку денному останні півроку, чому були присвячені попередні аналітичні поінтси з аналізом передумов та причин реформування БЕБ, а також щодо Рішення РНБО від 23.01.2024 «Про невідкладні заходи із забезпечення економічної безпеки на період дії правового режиму воєнного стану», введеним в дію Указом Президента України від 23 січня 2024 року № 21/2024.

У Звіті Європейської комісії про політику розширення від 8 листопада 2023 року зазначається, що Україна повинна запровадити законодавство, яке дозволить провести конкурентний, прозорий відбір нового керівника та інших співробітників Бюро економічної безпеки, включно з надійною перевіркою їхньої доброчесності.

З того часу реформа БЕБ все частіше зʼявляється в документах у сфері державної політики та є предметом обговорення з міжнародними партнерами України щодо структурних реформ. Прикладами цього є вже згадане Рішення РНБО від 23 січня 2024 року, а також Матриця Реформ, підготовлена Урядом України у співпраці із Світовим Банком, в якій в частині приділена основна реформи органі правопорядку центральне місце відведено реформі БЕБ та Службі безпеки України.

Напередодні голосування за проєкт Закону №10439 (Урядовий) посли країн G7 направили листа голові Верховної Ради Руслану Стефанчуку, у якому наполягли, щоб реформа БЕБ передбачала перезавантаження його керівництва на прозорому конкурсі та перевірку доброчесності інших співробітників органу. У листі наголошувалось, що ухвалення будь-якого законопроєкту без цих елементів негативно вплине на фіскальну стабільність країни та виконання нею умов програми МВФ та євроінтеграції.

Причиною направлення такого листа стала критика проєкту Закону №10439 (Урядовий) з боку громадянського суспільства, бізнес-асоціацій, профільних експертів у цій галузі, оскільки ця версія реформи БЕБ передбачала лише часткову зміну порядку обрання директора Бюро та не передбачала атестування співробітників БЕБ взагалі. Напротивагу цьому депутатські законопроєкти, що передбачають реформу БЕБ і зареєстровані раніше («Про першочергові заходи з реформування БЕБ» №10088 та №10088-1) відповідні положення містять.

Напередодні голосування у сесійні залі Міністр юстиції Денис Малюська пообіцяв, що Уряд врахує під час доопрацювання до другого читання всі рекомендації міжнародних партнерів та зазначив, що переатестація співробітників БЕБ можлива лише після завершення війни. Міністр просив ухвалити законопроєкт в першому читанні. Таким чином Урядовий законопроєкт попри усю критику, зокрема з боку міжнародних партнерів, наразі є основним у сфері реформування БЕБ.

Разом з тим, обидві версії (депутатська та урядова) видаються однобічними, адже стосуються лише декількох аспектів реформи БЕБ – зміни керівництва, зміни порядку призначення керівництва, атестування співробітників, впровадження аудиту. Водночас питання комплексної реформи – вдосконалення організаційно-правового статусу, уточнення підстав та процедури притягнення до дисциплінарної відповідальності, посилення гарантій безпеки працівників, уточнення положень щодо здійснення громадського контролю за діяльністю БЕБ тощо, не порушуються. Безперечно, зміна керівництва, аудит діяльності Бюро та перевірка якості уже проведених конкурсів на посади є першочерговими заходами, проте з огляду на стислі строки реформування та необхідність досягнення реального ефекту, варто уже вести мову про комплексну реформу БЕБ, а не лише вирішення кадрових питань, що може не мати довгострокового ефекту щодо результатів роботи цього органу.

Не можна також оминути увагою бачення Уряду щодо інших питань розвʼязання проблеми у сфері економічної безпеки – до Верховної Ради України було внесено проєкт Закону №10440, який містить нереалістичні пропозиції змін до Кримінального процесуального кодексу, якими передбачається обовʼязкова присутність представників Ради бізнес-омбудсмана під час проведення такої слідчої дії як обшук та застосування таких заходів забезпечення як тимчасове вилучення та арешт майна. Такі представники мають прибути протягом 4 годин Відповідно до п. 8 Положення про Раду бізнес-омбудсмена (Постанова КМУ від 26.11.2014 р. №691) визначено, що до складу Ради входить сам бізнес-омбудсмен, два його заступники та працівники секретаріату. Скаргами відповідно до Регламенту займаються дослідники (на сайті бізнес-омбудсмена вказано, що офіс налічує 14 інспекторів та 4 молодших інспекторів). Також є адміністрація та фахівець з комунікацій. Всього – 31 людина. Навіть за умови залучення до процесуальних дій усього складу Ради бізнес-обмудсмена за умови, що кримінальні провадження щодо бізнесу обліковуються тисячами, такі зміни є необґрунтованими та нереалістичними. Інші зміни хоча є більш помірними, проте навряд чи досягнуть того ефекту, адже проблеми із зловживаннями у кримінальному процесі полягають радше у слабкому судовому контролі та відсутності реагування правоохоронців на скарги всередині системи, аніж в кримінальному процесуальному законодавстві.

Отже, реформа БЕБ потребує не лише першочергових кроків із вирішення кадрових питань, а й подальшого комплексного реформування. На жаль, спільного бачення Уряду, народних депутатів, громадянського суспільства не існує, тож реформа БЕБ, яка б мала уже давно відбутись, затягується, що не сприяє досягненню цілей економічної безпеки в країні в складний час війни.

Лобіюванню в Україні бути(?)

Подія

23 лютого Верховна Рада прийняла Закон «Про лобіювання», який має запрацювати вже до кінця цього року. Того ж дня у першому читанні ухвалений супутній законопроєкт № 10373 щодо внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП) в частині запровадження відповідальності за правопорушення у сфері лобіювання.

 Оцінка експертів ЦППР

Закон «Про лобіювання» від стадії законодавчої пропозиції Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК) до власне Закону пройшов значний еволюційний шлях. Однак його остаточна редакція і досі скидається більше на формальне виконання вимог Європейської комісії для відкриття переговорів щодо членства України в ЄС, аніж на спробу детінізувати ринок представницьких послуг.

Позитивним у цьому Законі є те, що Верховна Рада, на відміну від Уряду і НАЗК, таки відмовилася від спроби змішати приватний і суспільний інтерес та вилучила із законопроєкту поняття адвокації. На цій проблемі акцентували громадські організації у спільних заявах у листопаді минулого року та в січні цьогоріч. Недоліки визначення понять лобіювання та адвокації експерти ЦППР аналізували після ухвалення законопроєкту про лобіювання в першому читанні. Відтоді народні депутати суттєво доопрацювали його текст, вилучивши поняття, пов’язані з адвокацією, та пов’язавши лобіювання з комерційним інтересом бенефіціара.

Утім, саме поняття комерційного інтересу, яке запропонували в парламенті, залишається розмитим і не усуває всіх ризиків необґрунтованого переслідування громадських активістів, бо цим поняттям охоплюється, зокрема можливість отримання особистих переваг, пільг, іншої вигоди нематеріального характеру. На практиці це може призвести до того, що, наприклад, ветеранська організація, до складу якої входять колишні військовослужбовці і яка намагається поліпшити соціальне забезпечення учасників бойових дій, буде визнана лобістською організацією та змушена буде впливати на вирішення таких значущих для післявоєнної України проблем у відповідності до Закону про лобіювання. Хоча в удосконаленні державної політики щодо ветеранів комерційний інтерес як такий відсутній, а вигоду отримає суспільство в цілому, а не лише окремо взяті ветерани, які представляють організацію.

Під час доопрацювання в законопроєкті з’явилися важливі положення, що визначають принципи лобіювання, спрощують порядок звітності суб’єктів лобіювання, запроваджують механізми зупинення і припинення реєстрації лобістів, які виступають елементами їх дисциплінарної відповідальності. Проте парламентарі так і не змогли відмовитися від можливості нав’язування державою правил етичної поведінки представникам приватної сфери (а лобіювання – це, по суті, ще один різновид представницького бізнесу, правила ведення якого мають визначатися корпоративними нормами) та залишили положення, згідно з якими етика лобістів буде формуватися Кабінетом Міністрів.

Серед значних позитивних доопрацювань Закону про лобіювання можна назвати зміни до Закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», які унеможливлять здійснювати лобіювання під виглядом надання юридичних послуг, що цілком могло б мати місце, зважаючи на наші реалії. Народні депутати також відмовилися від надмірного і нічим не обґрунтованого розширення поняття «правопорушення, пов’язане з корупцією», яке міститься у Законі «Про запобігання корупції». Таку зміну пропонувало НАЗК, намагаючись ще більше розширити свої повноваження і контрольні функції та штучно роздути главу 13-А КУпАП.

Після цих змін і доопрацювань, супутній законопроєкт 10373, який пропонує доповнити КУпАП новими складами правопорушень, більше схожий на п’яте колесо до воза, адже його зміст тепер суперечить і Закону «Про запобігання корупції», і Закону «Про лобіювання».

Головне науково-експертне управління Верховної Ради у своєму висновку до цього законопроєкту висловило хороше й дуже важливе зауваження про неможливість оцінити ефективність відповідальності за правопорушення за відсутності статистики цих правопорушень. У цьому контексті видається, що внесення змін до КУпАП і запровадження адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері лобіювання є передчасними, такими що значно випереджають практику застосування профільного закону і призводять до нагромадження статей у кодексі.

Варто нагадати, що первинною метою законодавчого регулювання лобіювання в Україні було не відкриття євроінтеграційного процесу, і не потреба у новому виді представницької діяльності. Цей Закон в першу чергу мав би зробити більш прозорими і зрозумілими для суспільства процеси прийняття рішень органами державної влади. Чи досягає цієї мети ухвалений минулої п’ятниці Закон? Скоріше, ні, адже він не впливає на можливості політиків продовжувати практику кулуарних домовленостей, не мотивує лобістів виходити з тіні та створює ризик незаконних переслідувань громадських організацій, зокрема правозахисних. Наразі перспективи цього Закону такі самі, як і Закону «Про запобігання загрозам національній безпеці, пов’язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)» – він є, але не працює.

Та навіть за найбільш оптимістичного сценарію, згідно з яким Закон про лобіювання запрацює належним чином і реєстр прозорості стрімко наповниться інформацією про суб’єктів лобіювання, громадськість усе одно постане перед вибором: або перетворюватися на лобістів, щоб, не порушуючи закони, взаємодіяти з органами влади, або мовчки осторонь спостерігати за державними процесами, оскільки проєкт Закону «Про публічні консультації», який визначає участь громадян у формуванні державної політики, уже понад три роки лежить в іншому, не настільки активному і дієздатному комітеті Верховної Ради, як той, що відповідав за Закон про лобіювання.