Політичний аналіз подій за період за 3 – 10 вересня 2018 року
Щотижневий політичний аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції, та ін.
У рубриці “Щотижневий політичний аналіз” подана вся щотижнева аналітика, здійснювана Центром політико-правових реформ.
Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка – прохання надіслати листа за адресою media@pravo.org.ua.
Пропозиції конституційних змін Президента
1. Експертна позиція ЦППР
4 вересня було оприлюднено текст Проекту Закону про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) № 9037.
Проект зареєстрував Президент. У пояснювальній записці до документа наголошується, що закріплення «правової визначеності курсу України на членство в ЄС і НАТО мобілізуватиме українське суспільство і українську владу та сприятиме реформам, спрямованим на досягнення критеріїв повноправного членства в ЄС і НАТО».
На жаль, мобілізація суспільства, про яку неодноразово наголошувалося, ускладнюється відсутністю обговорень конституційних змін з експертною громадськістю та широкого громадського обговорення. Ці зміни не були предметом розгляду Конституційної комісії.
2. Позиція відповідних органів влади
На думку суб’єкта законодавчої ініціативи, переважна більшість українського суспільства підтримує курс на повноправне членство України в ЄС та НАТО, усвідомлюючи, що це є ключовою гарантією розбудови демократичної правової держави та забезпечення її безпеки.
3. Експертна оцінка позиції відповідних органів влади
Повністю підтримуючи європейський та північноатлантичний вектори руху України, звертаємо увагу, що євроінтеграція та внесення змін до Конституції України є абсолютно різними процесами. Вкотре наголошуємо на необхідності широкого громадського обговорення конституційних змін до їхнього ухвалення Парламентом. Такий процес необхідний для підвищення легітимності Конституції України.
Окремо звертаємо увагу, що до президентських виборів березня 2019 року Парламент не встигне проголосувати зміни до Конституції. Конституційна процедура внесення змін до цих розділів Конституції (передбачена в ХІІІ Розділі Конституції України) передбачає голосування Парламентом на двох чергових сесіях (226 та 300 голосів від конституційного складу відповідно) та наявність висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції.
Додатково зазначимо, що внесення змін до ІV, V, VI Розділів Конституції не повинне обмежуватися закріпленням євроінтеграційних чи північноатлантичних намірів, а має відбуватися в межах комплексної конституційної реформи «владного трикутника» (Парламент, Президент, Уряд).
4. Необхідні регуляції, які вимагають від органу діяти відповідним чином
ХІІІ Розділ Конституції України.
5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми
Усім суб’єктам законодавчої ініціативи внесення змін до Конституції України – до реєстрації проектів таких змін проводити їхнє обговорення з громадянським суспільством.
Порядок нарахування та справляння адмінзборів має бути врегульований законом
1. Експертна позиція ЦППР
В Україні відсутній системний нормативно-правовий акт, який би врегульовував питання оплати адміністративних послуг. Тому громадянам важко орієнтуватися у порядку та розмірах оплати, що нерідко призводить до сплати необов’язкових платежів.
В одних випадках плата за адміністративні послуги визначається у законах або актах аналогічного рівня (яких налічується більше сотні, і вони по-різному називають такі платежі та визначають спосіб їхнього обрахунку – в неоподатковуваних мінімумах, у мінімальних заробітних платах, у відсотках або в абсолютних одиницях), в інших – закріплюються на рівні підзаконних нормативно-правових актів.
Численні «платні послуги», у тому числі такі, що фактично дублюють або створюють додаткові платежі за адміністративні послуги, визначені окремою групою актів Кабінету Міністрів України про затвердження т. зв. «переліків платних послуг» (наприклад, Постанова Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 р. № 1098). Наразі таких «переліків платних послуг» понад 20, і вони затверджують понад 200 «платних послуг». У законодавстві загалом відсутні критерії платності та безоплатності щодо усіх адміністративних послуг. Єдиний порядок нарахування, встановлення та справляння адміністративних зборів теж відсутній.
Таким чином, через невпорядкованість нормативної бази – закріплення норм щодо оплати послуг у численних нормативно-правових актах різного рівня – зі споживачів кошти можуть стягуватися без належних підстав і в необґрунтованих розмірах. За відсутності єдиного переліку усіх базових адмінпослуг з розмірами плати за їхнє надання у єдиному законі – громадяни не знають чітко, скільки їм потрібно заплатити за певну адміністративну послугу. Адже порядок визначення цієї плати є недостатньо прозорим.
Відповідно до Стратегії реформування державного управління України на 2016-2020 роки, затвердженої Кабінетом Міністрів 24 червня 2016 року, необхідно врегулювати на законодавчому рівні питання оплати адміністративних послуг.
2. Позиція відповідних органів влади
ЦППР розробив проекти Концепції реформування системи оплати адміністративних послуг та Закону України «Про адміністративний збір». Оскільки Міністерство економічного розвитку і торгівлі України (далі – МЕРТ) відповідальне за формування державної політики у сфері надання адміністративних послуг, ЦППР направив листом документи до цього Міністерства для ознайомлення. МЕРТ вивчив їх та направив листа-відповідь ЦППР. У цьому листі Міністерство зазначило, що не підтримує прийняття розроблених проектів Концепції та Закону України «Про адміністративний збір» з таких причин:
- перелік адмінпослуг у законопроекті не є вичерпним і ним не охоплено низку популярних послуг;
- платність або безоплатність кожної адмінпослуги, а також розмір плати за її надання має визначатись окремим законом, що регулює таку послугу;
- законодавством більше не вимагається затверджувати вичерпний перелік усіх адмінпослуг з розмірами плати за їхнє надання;
- для того, щоб визначити собівартість адмінпослуг – можна використовувати Методику, яку затвердив Урядом у 2010 році;
- згідно законопроекту різними органами місцевого самоврядування будуть встановлюватися різні розміри плати за надання однакової послуги;
- якщо Уряд встановлюватиме розміри зборів за адмінпослуги органів місцевого самоврядування – це буде порушення їхніх конституційних гарантій та правових засад діяльності.
3. Експертна оцінка позиції відповідних органів влади
ЦППР не погоджується з цими аргументами МЕРТ з таких причин:
- вичерпність переліку усіх без винятку адмінпослуг у єдиному законі не матиме сенсу, адже низка таких послуг є затребуваною лише серед окремих груп громадян. Окрім того, періодично виникають нові адміністративні послуги, тому наш законопроект не ставить за мету визначити перелік усіх адмінпослуг;
- законопроект містить додаток, яким пропонується визначити перелік найпопулярніших (базових) адмінпослуг серед громадян та розміри адмінзборів за їхнє надання у найпоширеніших сферах суспільного життя (за нашими експертними оцінками). Це сприятиме зручності та прозорості цієї сфери для громадян;
- Закон України «Про адміністративні послуги» не вимагає визначати розмір плати за їхнє за надання окремими законами, що їх регулюють. У ньому є норми (наприклад, ч. 3 ст. 11), що свідчать на користь необхідності прийняття єдиного закону про адміністративний збір;
- Методика визначення собівартості платних адміністративних послуг є підзаконним актом. Закон України «Про адміністративні послуги» вимагає, щоб цей процес був врегульований на рівні закону, що надасть необхідної прозорості та стабільності;
- законопроект передбачає, що Парламент України встановлюватиме допустимі максимальні та мінімальні межі розмірів адмінзборів за муніципальні послуги. Це запобігатиме встановленню місцевим самоврядуванням кардинально різних та несправедливих платежів за свої послуги, але дасть необхідний рівень свободи місцевому самоврядуванню. При цьому встановлення верхньої межі плати убезпечить громадян і суб’єкти господарювання від свавілля у цій сфері;
- законопроект ЦППР не передбачає повноважень Уряду щодо встановлення розмірів адмінзборів за адмінпослуги місцевого самоврядування. Текст законопроекту не суперечить Конституції України.
4. Необхідні регуляції, які вимагають від органу діяти відповідним чином
Стратегія реформування державного управління України на 2016-2020 роки, затверджена Кабінетом Міністрів 24 червня 2016 року; Закон України «Про адміністративні послуги» (ч. 1 ст. 5, ч. 3 ст. 11).
5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми
Уряд має затвердити Концепцію реформування системи оплати адміністративних послуг. Надалі Верховна Рада повинна прийняти Закон України «Про адміністративний збір». Це вимагається чинним законодавством. Без прийняття цих актів, українці й надалі потерпатимуть від несправедливих та/або незаконних платежів у сфері надання адміністративних послуг. МЕРТ має переглянути свою позицію та висловити готовність виконати свої обов’язки у цій сфері. В свою чергу, ЦППР готовий до діалогу з МЕРТ та спільної роботи.
Президент вніс проект Закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», положення якого можуть заблокувати кримінальні розслідування
1. Експертна позиція ЦППР
Зміни до Конституції Україні щодо реформування правосуддя від 2 червня 2016 року закріпили нові засади діяльності адвокатури та адвокатську «монополію» на захист від кримінального обвинувачення та на представництво осіб у судах. Для реалізації цих конституційних положень, а також вирішення інших проблем адвокатури, зокрема її надмірної централізації, підготовлений новий проект Закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» № 9055.
2. Позиція відповідних органів влади
Проект Закону внесений Президентом України 6 вересня і визначений ним як невідкладний. За твердженням ініціаторів, документ розроблявся у співпраці з експертами Ради Європи та затверджений Радою судової реформи. Разом з тим, Національна асоціація адвокатів України та Рада адвокатів України виступили із заявами про невідповідність проекту міжнародним стандартам та принципам юридичної професії, а його розробка проекту відбувалась без їхнього належного представництва.
3. Експертна оцінка позиції відповідних органів влади
Особливої уваги потребують нові положення, які стосуються прав адвоката у межах кримінального провадження. Позитивним є законодавче закріплення права захисника будь-якими технічними засобами, не забороненими законом, а також можливість мати безперешкодний доступ до своїх клієнтів у приміщенні судів, органів прокуратури, інших органів правопорядку.
Водночас у законопроекті є низка положень, які несуть небезпеку блокування кримінальних розслідувань.
1. Запровадження принципу неприпустимості зловживання процесуальними правами (ст. 22-1 КПК). Це положення може створити додаткові можливості для порушень прав сторони захисту. Активний захист обвинуваченого може бути визнаний судом зловживанням і матиме негативні наслідки для захисника та його клієнта. Будь-яка дія у межах закону потенційно може бути розглянута судом як зловживання процесуальними правами.
2. Надання адвокатам права самостійно допитувати свідків (ст. 224 КПК). Запропонована активна участь захисника під час допиту може призвести до суттєвого затягування розслідування. Крім того, надання цього права захисту немає процесуального значення, оскільки суд під час слухання повинен буде повторно усно заслуховувати всіх учасників провадження.
3. Надання стороні захисту права ініціювати проведення обшуку (ст. 234 КПК). Обшук є слідчою дією, яка найбільше обмежує права і свободи особи. Саме тому ініціювання цього питання належить до виключних повноважень органів розслідування і прокуратури. Розширення кола таких осіб неодмінно призведе до збільшення кількості безпідставних обшуків і ще більшого обмеження прав людини.
4. Віднесення до підслідності ДБР злочинів, вчинених адвокатами (ст. 216 КПК). Ці пропозиції не враховують особливості компетенції Бюро, яке уповноважене розслідувати злочини, вчинені лише представниками влади. А адвокати є представниками самоврядної професії.
4. Необхідні регуляції, які вимагають від органу діяти відповідним чином
Конституція України, Кримінальний процесуальний кодекс України, Закон України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність».
5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми
Зміни до Кримінального процесуального кодексу, запропоновані проектом Закону № 9055, потребують перегляду на предмет їхньої відповідності європейським стандартам. Вони повинні бути обов’язково змінені перед другим читанням проекту в парламенті.