Політичний аналіз подій за період з 2 по 9 грудня 2019 року

Юридична позиція Конституційного Суду України щодо законопроекту про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу)

---

1. Експертна думка ЦППР

13.11.2019 року Конституційний Суд України надав позитивний висновок у справі щодо відповідності законопроекту про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу) (реєстр. № 1015) вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Однак у пункті 2 резолютивної частини висновку КСУ висловив власну юридичну позицію, зазначивши:

– по-перше, відповідно до ч. 2 ст. 5 Конституції України народ є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні, а тому його не може бути визначено суб’єктом законодавчої ініціативи без встановлення в Конституції України відповідної кількості громадян України, які мають право голосу, для здійснення такої законодавчої ініціативи, а запропоноване законопроектом положення унеможливлює її реалізацію;

– по-друге, при встановленні випадків і порядку реалізації права законодавчої ініціативи ВРУ не може обмежувати права законодавчої ініціативи будь-кого із суб’єктів цього права, визначених Конституцією України.

2. Контраргумент відповідного органу влади

–

3. Оцінка ЦППР контраргументу органу влади

–

4. Пов’язане законодавство/розпорядження, що вимагає від органу влади діяти в певний спосіб

Конституція України, Закон України «Про Конституційний Суд України», Регламент Верховної Ради України

5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми

Висновки КСУ у справах за конституційним зверненням ВРУ щодо будь-яких законопроектів про внесення змін до Конституції України є обов’язковими для парламенту.

Рекомендуємо ВРУ врахувати юридичну позицію КСУ та відповідно доопрацювати законопроект щодо законодавчої ініціативи народу – чітко встановити на рівні Конституції усіх суб’єктів права законодавчої ініціативи. Далі продовжити розгляд законопроекту № 1015 після отримання нового висновку КСУ щодо відповідність законопроекту вимогам статей 157, 158 Конституції.

Венеційська комісія підтримала участь міжнародних експертів в оновленні органів суддівського врядування

---

1. Подія

6 грудня Венеційська комісія схвалила висновок на Закон України «Про внесення змін до Закону України “Про судоустрій і статус суддів” та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування» № 193-IX.

У висновку приділено увагу змінам, які стосуються Вищої ради правосуддя і Вищої кваліфікаційної комісії суддів; скорочення кількості суддів Верховного Суду; дисциплінарної процедури і суддівської винагороди.

Венеційська комісія підтримала тимчасову участь міжнародних експертів у конкурсній комісії з відбору членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів і Комісії з питань доброчесності та етики. Відповідно до закону ці органи матимуть змішаний міжнародний (по три члени) і національний (по три члени) склад.

«Виходячи із успішної моделі антикорупційного закону, такий склад сприяє довірі громадськості і може допомогти у подоланні будь-яких проблем корпоративності», – констатувала Венеційська комісія (п. 22 висновку).

Водночас Венеційська комісія критично оцінила положення про скорочення нового Верховного Суду, загалом підтримавши реформу цієї інституції: «Реформу Верховного Суду можна і навіть потрібно провести, але після того, як буде зменшено велике навантаження на нього» (п. 84). Головну проблему Венеційська комісія бачить у послідовності змін, звертаючи увагу також на ризики для суддівської незалежності, коли буде створене враження, що після обрання нових політичних органів вони мають дискрецію визначати, кого з суддів залишати на посаді.

Також Венеційська комісія вважає, що «(я)кщо справді виникли проблеми із застосуванням процедури призначення суддів [Верховного Суду], то рекомендації Громадської ради доброчесності повинні бути достатнім індикатором щодо того, чиї питання потрібно переглянути на індивідуальній основі» (п. 62).

2. Оцінка ЦППР

Важливо, що Венеційська комісія позитивно оцінила залучення міжнародних експертів до процедур оновлення Вищої кваліфікаційної комісії суддів і Вищої ради правосуддя, оскільки проблема корпоративізму (кругової поруки) призвела до відсутності помітних позитивних результатів в очищенні суддівського корпусу під час попередніх етапів судової реформи.

На наш погляд, висновок Венеційської комісії є аргументом на користь запровадження механізму перегляду призначень частини суддів Верховного Суду, здійснених з ігноруванням фактів недоброчесної поведінки, викладених у висновках Громадської ради доброчесності, замість механічного скорочення суддів Верховного Суду.

Водночас із тексту висновку видно, що представники української сторони надали Венеційській комісії неповну або некоректну інформацію про контекст проблем, що могло позначитися на правильності деяких висновків. Наприклад, Венеційська комісія рекомендувала: «спростити дисциплінарну процедуру шляхом зменшення надмірної кількості доступних засобів правового захисту: проти дисциплінарних рішень ВРЮ, апеляція повинна подаватися безпосередньо до Верховного Суду, а не до Окружного адміністративного суду м. Києва та апеляційного адміністративного суду» (п. 85). Однак наразі рішення дисциплінарного органу щодо судді можна оскаржити до Вищої ради правосуддя, а потім – до Верховного Суду.

Натомість процес формування нової Вищої кваліфікаційної комісії суддів, як і процес очищення Вищої ради правосуддя, потенційно можуть бути заблоковані тривалою тяганиною в «нереформованому» Окружному адміністративному суді м. Києва та наступних інстанціях. І саме тут був би доцільний розгляд таких справ, якщо вони виникнуть, одразу Верховним Судом.

Вища рада правосуддя продемонструвала намір зманіпулювати результатами конкурсу до Вищої кваліфікаційної комісії суддів попри участь міжнародних експертів

---

1. Подія

6 грудня Вища рада правосуддя (ВРП) повідомила, що проект положення про проведення конкурсу до Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС) проходить фінальну стадію обговорення. Через декілька днів один із інформаційних ресурсів опублікував текст проекту Положення про проведення конкурсу на зайняття вакантної посади члена ВККС.

2. Оцінка ЦППР

Положення проекту, якщо оприлюднений текст відповідає дійсності, суперечать закону, зміст побудований на хибному розумінні правового статусу конкурсної комісії, а запропонована процедура конкурсного відбору членів ВККС спрямована на нівелювання ролі міжнародних експертів та створення можливості для зовнішнього маніпулювання результатом конкурсу.

За оцінками експертів ЦППР:

1) ВРП незаконно визначає, що в майбутньому складі ВККС має бути більшість суддів та встановила дискримінаційні умови для учасників, які не є суддями;

2) ВРП встановлює «допоміжний» характер конкурсної комісії, зокрема вона лише формує рейтинг конкурсантів, натомість закон визначає, що конкурсна комісія відбирає з числа учасників конкурсу на кожну вакантну посаду члена ВККС одного кандидата;

3) ВРП намагається закріпити за собою низку незаконних повноважень і прав:

•  повноваження погоджувати регламент конкурсної комісії;
•  повноваження затверджувати рішення конкурсної комісії про допуск кандидатів до участі в конкурсі;
•  право відмовити у призначенні кандидата, рекомендованого конкурсною комісією (без визначення підстав);
•  повноваження повторно визначати переможця конкурсу та призначати його на посаду члена ВККС у випадку, якщо попередній переможець відмовився або не пройшов спецперевірку.

4) ВРП через запровадження тестів та виставлення балів до проведення співбесіди нівелює роль міжнародних експертів в оцінюванні кандидатів, оскільки до співбесіди зможуть дійти лише ті кандидати, які наберуть мінімально необхідну кількість балів (тут неможливо виключити витік питань для тестів для окремих кандидатів), вага співбесіди в доборі – мінімальна (лише 10 з 80 балів);

5) ВРП пропонує стандарт доказування «поза розумним сумнівом» для оцінки доброчесності кандидата, що знімає з кандидата обов’язок спростувати всі обґрунтовані сумніви у його доброчесності;

6) ВРП перетворює важливий законодавчий запобіжник у виді права вето міжнародних експертів щодо недоброчесних кандидатів на фікцію, оскільки голосування членів комісії відбувається при формуванні фінального рейтингу, коли всі бали конкурсантам виставлені.

Зважаючи на критичні зауваження, порядок конкурсного відбору потребує підготовки заново, а ще краще, якщо він буде врегульований законом.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду помножив на нуль висновки Громадської ради доброчесності

---

1. Подія

На момент припинення роботи ВККС у листопаді 2019 року за весь час її роботи лише 166 суддів були визнані такими, що не відповідають займаній посаді за результатами кваліфікаційного оцінювання, з них 77 не набрали мінімальний бал за результатами оцінювання, а 89 – не з’явилися на іспит або його не склали. При цьому Громадська рада доброчесності лише у 2019 році дала 472 висновки про невідповідність суддів критеріям доброчесності і професійної етики.

Станом на 9 грудня через непроходження кваліфікаційного оцінювання ВРП звільнила 40 суддів (22 не склали іспит, 17 не з’явилися на нього і лише 1 суддя був звільнений за наслідками співбесіди).

Останнім часом ВРП відмовляє у звільненні суддів, які визнані такими, що не відповідають займаній посаді, за наслідками кваліфікаційного оцінювання через те, що вони мотивуються лише балами (цифрами). Такими є результати кваліфікаційного оцінювання більше як 3 тис. суддів (ще близько 2 тис. – у процесі оцінювання).

У Єдиному державному реєстрі судових рішень оприлюднене рішення Верховного Суду від 20 листопада 2019 року, яким скасоване рішення колегії ВККС щодо судді Р. Бойка про направлення рішення колегії про успішне проходження оцінювання на затвердження пленарного складу ВККС у зв’язку з наявністю негативного висновку Громадської ради доброчесності. Рішення суду не набрало законної сили, але через відсутність нового складу ВККС можливо не буде оскаржено.

Нагадаємо, що наявність висновку Громадської ради доброчесності за законом вимагає від ВККС розглянути питання щодо судді на пленарному засіданні.

2. Оцінка ЦППР

Скасування Верховним Судом рішення ВККС в частині набрання чинності після розгляду на пленарному засіданні має наслідком визнання судді таким, що успішно пройшов кваліфікаційне оцінювання, без проходження визначеної законом пленарної процедури розгляду та незважаючи на наявність висновку Громадської ради доброчесності. Оскільки аналогічні рішення по інших суддях ВККС також не мотивувала, позиція, сформована Верховним Судом, при її підтвердженні Великою Палатою, може дозволити уникнути звільнення суддям з висновками Громадської ради доброчесності, щодо яких ВККС ще не проводила пленарні засідання (а це більшість суддів з такими висновками).

Таким чином, практика ВРП і Верховного Суду вказує на те, що звільнятимуть лише тих суддів, які не з’явилися на іспит або продемонстрували низький рівень знань. Критерії доброчесності та професійної етики фактично нівельовані як вимоги до суддів. Отже, є підстави для запровадження нових механізмів перевірки відповідності суддів цим критеріям.