Політичний аналіз подій за період з 16 по 23 квітня 2018 року
Щотижневий політичний аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції, та ін.
У рубриці “Щотижневий політичний аналіз” подана вся щотижнева аналітика, здійснювана Центром політико-правових реформ.
Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка – прохання надіслати листа за адресою media@pravo.org.ua.
Боротьба за вплив на орган з розслідування фінансових злочинів
1. Експертна позиція ЦППР
18 квітня профільний парламентський комітет рекомендував розглянути і взяти за основу одразу три законопроекти, зареєстровані протягом березня-квітня 2018 року, які повинні реформувати систему розслідування фінансових злочинів:
1) основний (реєст. № 8157 від 19.03.2018; ініціатор – Ніна Южаніна та інші) “Про Національне бюро фінансової безпеки” (НБФБ);
2) альтернативний (реєст. № 8157-1 від 20.03.2018; ініціатор – Андрій Журжій та інші) “Про Національне бюро фінансової безпеки”;
3) другий альтернативний (реєст. № 8157-2 від 03.04.2018; ініціатор – Тетяна Острікова та інші) “Про правові засади організації та діяльності Фінансової поліції” (Фінполіція).
Усі три законопроекти передбачають створення нового органу правопорядку, який має замінити податкову міліцію, яка внаслідок несистемних змін до законодавства вже півтора роки перебуває у напівлегальному статусі.
2. Позиція відповідних органів влади
Відповідно до вимог Меморандуму з МФВ від 27 лютого 2015 року Україна зобов’язувалась до кінця квітня 2017 року “ухвалити Верховною Радою законодавство про створення нової цивільної служби, відповідальної за розслідування фінансових злочинів проти держави під управлінням Міністерства фінансів України для заміни нинішньої податкової міліції та консолідації всіх повноважень із боротьби з фінансовими злочинами проти Держави в одному агентстві, уникаючи при цьому дублювання функцій.”
Відповідний законопроект довгий час готувався в Уряді.
Однак 5 квітня законопроект Ніни Южаніної визначено Президентом як невідкладний.
3. Експертна оцінка відповідних органів влади
Основний законопроект фактично передбачає реорганізацію податкової міліції. Він створює невиправдану дослідчу процедуру у формі аналітичних записок, які підміняють розслідування злочину; надмірний доступ до персональних даних; а орган, фактично, буде підконтрольний Президенту. В разі його ухвалення економічні підрозділи СБУ залишаються, як і департамент захисту економіки Нацполіції.
Альтернативний проект – допрацьований урядовий варіант утворення Служби фінансових розслідувань. На відміну від першого, не має надмірних повноважень і не втручається у загальний механізм реєстрації злочинів. До того ж, містить квоти щодо колишніх працівників економічних підрозділів правоохоронних органів, а процедура його формування є незалежною від Президента чи інших політичних суб’єктів.
Другий альтернативний – це допрацьований проект Закону “Про фінансову поліцію” (реєст. №4228). Ним передбачено створення органу виконавчої влади, діяльність якого координується і спрямовується Кабміном через Міністерство фінансів. Переваги цього законопроекту в тому, що він передбачає залучення фахових міжнародників до формування цього органу, а також – ліквідацію економічних підрозділів СБУ та захисту економіки Нацполіції.
Його положення здебільшого відповідають ключовим положенням Меморандуму з МФВ.
4. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми
Один з альтернативних законопроектів повинен бути взятий за основу та допрацьований відповідно до узгоджених зауважень, висловлених експертним середовищем. Наразі жоден із законопроектів не може вважатися якісною реформою системи розслідування злочинів у сфері публічних фінансів.
Міжнародники повинні отримати вирішальний вплив на відбір кандидатів до антикорупційного суду
1. Експертна позиція ЦППР
Профільний парламентських комітет готує до другого читання законопроект “Про Вищий антикорупційний суд”, ініційований Президентом України. У президентському законопроекті запропоновано залучити міжнародників до відбору суддів антикорупційного суду, однак роль міжнародників є номінальною – їх “ізольовано” в окремому органі, який може лише негативно оцінити доброчесність окремих кандидатів, і ключову роль відведено діючому складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС).
Однак під час процесу відбору суддів Верховного Суду, який проводила ВККС, ключовими проблемами стали маніпуляції з боку її членів, які забезпечили перемогу далеко не найкращим кандидатам, а також неможливість верифікувати чесність результату.
Щоб вирішити головну проблему, яка проявилася під час конкурсу до Верховного Суду, міжнародників треба долучати до відбору найкращих, а не відсіву найгірших. Якщо й довіряти ВККС проведення відбору, то міжнародників треба включити саме в цю структуру, щоб мінімізувати простір для маніпуляцій, а отже, і можливості формування кишенькового антикорупційного суду.
Крім того, згідно з президентським законопроектом, роль касаційної інстанції у справах про високопосадову корупцію відведено діючому складу Верховного Суду. Це може призвести до того, що Вищий антикорупційний суд може виявитися неефективним, бо підконтрольні політичній владі судді Верховного Суду зможуть скасовувати рішення Вищого антикорупційного суду на її замовлення. Тому потрібно створити окрему автономну антикорупційну палату у Верховному Суді, суддів якої дібрати за тими ж процедурами, що й суддів Вищого антикорупційного суду.
2. Позиція відповідних органів влади
Голова Верховної Ради України Андрій Парубій звернувся до представника Венеційської комісії Томаса Маркерта із пропозицією долучити експертів Венеційської комісії до обговорення законопроекту “Про Вищий антикорупційний суд”.
Однією з правок до другого читання законопроекту запропоновано передбачити можливість кандидатів подавати апеляцію на рішення громадської ради міжнародних експертів до ВККС. “І кваліфікаційна комісія суддів має право повторно направити (кандидатуру) до громадської ради, яка має ухвалити повторно рішення, але вже консенсусом … Це означає, що всі члени громадської ради повинні підтвердити попереднє рішення”, – сказав спікер. За словами Парубія, секретар Венеціанської комісії Томас Маркерт схвалив таке формулювання.
3. Експертна оцінка позиції відповідних органів влади
ЦППР вітає залучення експертів Венеційської комісії до процесу напрацювання відповідного законопроекту, адже це було пропозицією громадськості. Проте вважаємо, що українська політична влада намагається відвести погляд міжнародних структур від ключової проблеми відбору шляхом зведення її до дискурсу, який вплив матиме рішення “громадської ради міжнародних експертів”.
Однак навіть наділення міжнародників правом вето щодо окремих кандидатів не забезпечить чесності відбору в умовах непрозорого визначення результатів конкурсу чинним складом ВККС, який скомпрометував себе під час конкурсу до Верховного Суду.
По-друге, ВККС залишиться безконтрольною і зможе розставити кандидатів у рейтингу саме так, як комусь потрібно. Модель, яку пропонує Президент і Голова Верховної Ради України (окремий орган з міжнародників, ізольованих від процесу відбору переможців конкурсу), не відповідає рекомендаціям Венеційської комісії:
“Необхідно запровадити додаткові гарантії для забезпечення того, щоб орган, який приймає рішення, у процедурі призначення суддів був достатньо незалежним від виконавчої та законодавчої влади. Цього можна досягти, наприклад, надаючи неполітичному агентству, такому як Вища кваліфікаційна комісія суддів (ВККСУ), право призначати членів цього органу, крім членів, запропонованих міжнародними донорами. Іншим варіантом було би не створити додатковий орган, наприклад, запропоновану Конкурсну комісію, а – як тимчасовий захід до завершення судової оцінки – включити експертів, запропонованих міжнародними донорами як позаштальних членів ВКК для участі у процедурі відбору суддів в антикорупційних судах, і віддати їм вирішальну роль у цій процедурі. Залучення міжнародних організацій та донорів до процедури відбору повинне бути детальніше врегульоване, аби забезпечити високий рівень прозорості та дотримання Конституції”.
По-друге, міжнародникам складніше дати оцінку минулого кандидатів, щоб відсіяти найгірших кандидатів, ніж оцінити їхні спроможності і визначити найкращих кандидатів.
Крім того, Венеційська комісія пропонувала: “Спеціальні правила для антикорупційних судів та суддів (включаючи їх призначення та статус), які відхиляються від загальних положень соціальної справедливості, повинні обмежуватися тим, що необхідно для ефективної роботи”.
Це положення слід врахувати, зберігши визначену діючим законом стадійність відбору і участь Громадської ради доброчесності, яка може забезпечувати негативний відбір кандидатів (відсів за критерієм недоброчесності).
4. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми
Під час доопрацювання законопроекту запровадити спеціальну комісію з відбору кандидатів у судді антикорупційного суду (можна, в структурі ВККС), де більшість (наприклад, 4 з 7) становитимуть міжнародники. Ця колегія повинна бути наділена повноваженнями щодо відбору кандидатів, зокрема, проведення з ними співбесід і формування остаточного рейтингу кандидатів. Іншими словами, спеціальна комісія повинна мати повноваження відбирати кращих кандидатів, який у разі підтвердження Вищою радою правосуддя відповідно до Конституції призначить на посаду судді Президент України.
Також важливо створити окрему автономну антикорупційну палату у Верховному Суді, суддів якої дібрати за тими ж процедурами, що й суддів Вищого антикорупційного суду.
Зазначені пропозиції є в поправках до законопроекту, поданих до комітету народними депутатами.
Відбір суддів Конституційного Суду в Парламенті
1. Експертна позиція ЦППР
Конституційна реформа в частині «владного трикутника», яка мала бути проведена ще у вересні 2014 року, знята з порядку денного вже протягом трьох років. Таким чином досі відбувається розбалансування гілок влади, відсутнє точне розмежування повноважень основних суб’єктів та продовжують існувати передумови для інституційних конфліктів між Парламентом, Президентом та Урядом.
2. Позиція відповідних органів влади
У п’ятницю, 20 квітня, Андрій Парубій виступив із заявою, за якою: «найбільш оптимальним для України зміни до Конституції, які зможуть збалансувати взаємовідносини між гілками влади. Бо насправді має бути одна гілка виконавчої влади».
3. Експертна оцінка позиції відповідних органів влади
20 квітня у Києві відбувся захід, присвячений конституційній реформі, підтриманий Венеційською комісією. На ньому презентували Звіт «Напівпрезиденціалізм та інклюзивне врядування в Україні: пропозиції для конституційної реформи».
За період незалежності України постійні коливання між варіантами напівпрезиденціалізму оберталися навколо балансу сил між Президентом та Прем’єр-міністром. У державі існує безперервний конфлікт щодо ролі та відповідальності Президента та Прем’єр-міністра, що породжує посилення закликів до подальшої конституційної реформи.
Є чотири принципові виклики для демократичного конституційного врядування в Україні:
1. повторюваний інституційний конфлікт між Президентом, Парламентом та Урядом, який загнав політичну систему в кут та заважає ефективному парламентаризму;
2. тяжіння інституту президентства до автократичних тенденцій;
3. фрагментована та слабка система політичних партій, яка підриває можливість злагодженої роботи парламенту;
4. низька конституційна культура та слабкий Конституційний Суд, що проявляється через політично-мотивовані та односторонні зміни Конституції.
Ці виклики задають контекст для будь-якої дискусії щодо функціонування діючої Конституції або можливості майбутніх конституційних реформ. У відповідь розроблено три основні принципи, якими слід керуватися в конституційному дизайні:
1. захист від президентської автократії;
2. розподіл влади та лідерство виконавчої влади;
3. парламентський контроль за виконавчою владою.
Пропонуються варіанти подальшого звуження президентської влади, навіть в умовах наявної парламентсько-президентської системи, у якій президентська влада і так слабша ніж в умовах президентсько-парламентської форми правління.
4. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми
Необхідно провести конституційну реформу в частині владного трикутника, з дотриманням конституційної процедури та з урахуванням напрацювань конституціоналістів.
Необхідно обмежити політичний вплив у процесі напрацювань конституційних змін та уникнути проведення конституційної реформи в односторонніх політичних інтересах. Проект конституційних змін необхідно обговорити з громадськістю.
Для напрацювання конституційних змін необхідно розглянути міркування та рекомендації, викладені в звіті міжнародних та українських експертів (англійською, українською).