Політичний аналіз подій за період з 11 по 18 листопада 2019 року
Щотижневий політичний аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції, та ін.
У рубриці “Щотижневий політичний аналіз” подана вся щотижнева аналітика, здійснювана Центром політико-правових реформ.
Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка – прохання надіслати листа за адресою media@pravo.org.ua.
Вища рада правосуддя внесла зміни до свого регламенту, спрямовані на обмеження відкритості її діяльності
1. Експертна думка ЦППР
11 листопада Вища рада правосуддя (ВРП) внесла зміни до свого регламенту у зв’язку з набранням чинності Законом № 193-ІХ щодо діяльності органів суддівського врядування. Внесені зміни не тільки нівелювали одну із новел, запроваджених указаним законом, але стали істотним кроком назад у транспарентності діяльності ВРП.
Закон № 193-ІХ практично ліквідував інститут нарадчої кімнати у ВРП, оскільки чітко визначив, що в нарадчій кімнаті рішення ухвалюються лише в декількох виняткових випадках. У решті випадків рішення має ухвалюватися публічно.
Проте в новій редакції (п. 5.20 Регламенту ВРП) за пропозицією головуючого до закінчення розгляду питання порядку денного може бути проведене обговорення цього питання, а за вимогою хоча б одного члена ВРП – таке обговорення проводиться в нарадчій кімнаті. Така зміна дає змогу обійти законодавчу вимогу про публічність ухвалення рішень, оскільки тепер члени ради можуть попередньо обговорити рішення у справі в нарадчій кімнаті, досягнути компромісу, а вже в публічній частині розгляду формально проголосувати за це рішення.
Крім того, внесені зміни до Регламенту ВРП визначили, що відеотрансляція засідань ВРП здійснюється лише за наявності клопотань / згоди всіх сторін. Якщо раніше за загальним правилом транслювалися всі засідання, крім окремих випадків, то тепер ВРП кардинально змінила це правило, і будуть транслюватися лише ті засідання, де сторони не тільки не заперечують проти цього, але й одна із сторін заявила про це клопотання. Враховуючи, що Регламент вимагає згоди всіх сторін на трансляцію, можна стверджувати, що кількість трансляцій засідань ВРП істотно знизиться, що неодмінно призведе до погіршення прозорості діяльності ВРП та суспільної легітимності її рішень.
2. Позиція відповідних органів влади
ВРП пояснила внесені зміни щодо обмеження відеотрансляцій засідань необхідністю вжиття заходів із забезпечення авторитету та незалежності судової влади, запобігання розголошенню персональних даних та відомостей досудового слідства. Крім того, ВРП зазначила, що такий підхід відповідає міжнародним стандартам та експертним рекомендаціям.
3. Оцінка ЦППР контраргументу органу влади
По-перше, ВРП здійснювала трансляцію своїх засідань з 2015 року. Тобто протягом чотирьох років жодних питань про забезпечення незалежності судової влади, недопущення розголошення охоронюваної законом таємниці не виникало. Натомість лише зараз, після того як Закон № 193-ІХ ліквідував нарадчу кімнату в діяльності ради, постало питання про необхідність захисту авторитету судової влади.
По-друге, внесені до Регламенту зміни щодо відеотрансляцій підлягають застосуванню до всіх процедур, які здійснюються ВРП. Крім вирішення питань про притягнення до дисциплінарної відповідальності та відсторонення судді від здійснення правосуддя, ВРП також розглядає питання про переведення суддів, призначення їх на посади, вжиття заходів забезпечення незалежності судової влади. ВРП не обґрунтувала, чим зумовлене обмеження відеотрансляції у цих ситуаціях. Виглядає, що члени ВРП у такий спосіб самі хочуть уникнути суспільної підзвітності.
По-третє, обраний ВРП спосіб забезпечення авторитету судової влади насправді не пов’язаний із задекларованою ціллю. Рішення ВРП, у т. ч. про притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, розміщуються на сайті ради та публічно комунікуються у соціальній мережі Facebook. Тобто будь-яка особа може дізнатися, чи притягується (притягувався) суддя, який розглядає її справу до дисциплінарної відповідальності, а також обставини, які це зумовили. Припинення відеотрансляцій жодним чином не вплине на захист «чутливої» інформації про суддю, оскільки відповідні обставини все одно будуть викладені в рішенні щодо нього, яке стане публічно доступним.
4. Пов’язане законодавство / розпорядження, що вимагає від органу влади діяти в певний спосіб
Відповідно до ч. 1 ст. 30 Закону «Про Вищу раду правосуддя» засідання ВРП та Дисциплінарних палат проводяться відкрито. Закрите засідання проводиться у виняткових випадках, за наявності підстав, визначених цим законом. Частина 7 вказаної статті визначає, що на засіданнях ВРП, Дисциплінарних палат ведуться протоколи та здійснюється повне фіксування засідання технічними засобами.
Згідно з ч. 3 ст. 34 вказаного закону, рішення ВРП, її органів ухвалюються на засіданні. У нарадчій кімнаті рішення ВРП, її органів ухвалюється, якщо здійснення розгляду у відкритому засіданні може призвести до розголошення таємниці, що охороняється законом; для запобігання розголошенню відомостей про інтимні чи інші особисті сторони життя осіб, які беруть участь у розгляді дисциплінарної справи.
Пункт п. 5.20 Регламенту ВРП визначає, що до закінчення розгляду справи (питання порядку денного) головуючий на засіданні пропонує обговорити справу (питання порядку денного) на місці або в нарадчій кімнаті, а за наполяганням хоча б одного із членів ради – у нарадчій кімнаті.
Згідно з абз. 2 п. 6.1 Регламенту ВРП, відеотрансляція засідань ради може відбуватися лише за наявності клопотань (згоди) всіх сторін (осіб, щодо яких розглядається питання порядку денного), за результатами розгляду яких рада ухвалює відповідне рішення.
5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми
На думку експертів ЦППР, за загальним правилом усі засідання ВРП мають транслюватися. Тільки в випадку, якщо публічний розгляд справи може заподіяти шкоду охоронюваній законом таємниці, допустимим є часткове обмеження відеотрансляції засідання в обсязі, необхідному для захисту такої таємниці.
Зміни щодо попереднього обговорення питання в нарадчій кімнаті спрямовані на обхід новел, запроваджених Законом № 193-ІХ щодо ліквідації нарадчої кімнати.
На наш погляд, ці зміни слід скасувати.
Депутати спробують узалежнити ДБР від Президента
1. Експертна позиція ЦППР
13 листопада 2019 року парламентський комітет з питань правоохоронної діяльності затвердив редакцію тексту законопроекту № 2116 «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань» до другого читання. Указаний законопроект був внесений Президентом (надалі – законопроект).
Переважна частина запропонованих положень спрямована на спрощення структури та порядку управління в ДБР та відповідають загальному підходу, що має місце в інших центральних органах виконавчої влади. Водночас законопроект пропонує низку інших серйозних змін:
- статус ДБР з центрального органу виконавчої влади змінюється на державний правоохоронний орган;
- повноваження теперішніх директора ДБР та його заступників припиняються достроково, а тимчасово виконуючого повноваження директора ДБР має призначити Президент;
- до складу оновленої конкурсної комісії з обрання директора ДБР входитимуть три особи, визначені Кабінетом Міністрів України на підставі пропозицій міжнародних організацій;
- роботу, організаційно-технічне та інформаційне забезпечення діяльності конкурсної комісії з обрання директора ДБР та її членів забезпечуватиме орган, що здійснює забезпечення діяльності Президента;
- організаційна структура ДБР визначатиметься Президентом;
- положення про Раду громадського контролю ДБР та порядок її формування затверджуватиметься Президентом за поданням директора ДБР;
- контроль за діяльністю ДБР здійснюватиметься комітетом Верховної Ради України, до предмета відання якого належать питання правоохоронної діяльності;
- за результатами розгляду звіту директора ДБР Парламент зможе визнати його роботу задовільною чи незадовільною. Визнання роботи директора ДБР незадовільною є підставою для його звільнення;
- скасовується система квот для оперативних посад в ДБР;
- запроваджується механізм позаконкурсного переведення до ДБР слідчих прокуратури та прокурорів, які проводять досудове розслідування або здійснюють процесуальне керівництво (не менше чотирьох місяців поспіль входили до складу груп слідчих або прокурорів) у кримінальних провадженнях щодо подій на Майдані.
Пропозиція змінити статус ДБР з центрального органу виконавчої влади на державний правоохоронний орган не має жодної правової, нормативної або іншої підстави. Статус «державний правоохоронний орган» є цілковито штучною юридичною конструкцією, що ніяк не узгоджується з положеннями Конституції та не витікає з неї. При цьому втілення запропонованих змін суперечитиме конституційному принципу поділу влади, оскільки ДБР є типовим органом правопорядку (органом досудового розслідування) і, відповідно, за своїм функціональним призначенням, організаційною моделлю, сферою діяльності та ординарним конституційним статусом відповідає ознакам органу виконавчої влади.
Як констатував Конституційний Суд України у своєму рішенні від 13 червня 2019 року № 5-р/2019, утворення постійно діючого незалежного державного органу, який за функціональним призначенням, сферою діяльності, повноваженнями має ознаки центрального органу виконавчої влади, але не підпорядковується КМУ і не належить до системи органів виконавчої влади, не узгоджується з Конституцією.
Тому зміна статусу ДБР матиме наслідком лише одне – усупереч Конституції дозволить підпорядкувати ДБР Президентові. Необхідно наголосити, що навіть проект Закону «Про внесення змін до статті 106 Конституції України (щодо закріплення повноважень Президента України утворювати незалежні регуляторні органи, Національне антикорупційне бюро України, призначати на посади та звільняти з посад Директора Національного антикорупційного бюро України і Директора Державного бюро розслідувань)» (№ 1014 від 29.08.2019 року) у разі його ухвалення ВРУ не стане правовою основою для розширення повноважень Президента. Повноваження визначати членів конкурсної комісії з обрання директора ДБР; забезпечувати роботу, організаційно-технічне та інформаційне забезпечення діяльності конкурсної комісії з обрання директора ДБР та її членів; затверджувати організаційну структуру ДБР, а також Положення про Раду громадського контролю та порядок її формування і надалі лишатимуться неконституційними. Проте найголовніше, згадані зміни до Конституції не змінять функціональне призначення, сферу діяльності та повноваженнями ДБР. Орган правопорядку (орган досудового розслідування) й надалі буде характеризуватися ознаками, які притаманні центральному органу виконавчої влади.
Пропоновані законопроектом зміни, які всупереч Конституції наділяють Президента додатковими повноваженнями щодо ДБР, не є автономними та спираються тільки на зміну статусу ДБР з центрального органу виконавчої влади на державний правоохоронний орган. Оскільки без зміни статусу роль Президента в організації діяльності ДБР виглядатиме ще більш необґрунтовано та зробить ще очевиднішим порушення балансу влади в трикутнику «Верховна Рада України – Кабінет Міністрів України – Президент України» на користь Президента. Крім того, розширення повноважень Президента у сфері діяльності виконавчої влади не узгоджуються з визначеною у Конституції формою державного правління – парламентсько-президентською республікою.
У цьому аспекті слід нагадати, що ДБР уповноважений розслідувати кримінальні правопорушення, вчиненні народними депутатами, суддями, прокурорами, працівниками органів правопорядку та військовослужбовцями. До того ж найближчим часом планується ухвалити законопроект, який остаточно позбавить членів Парламенту їхнього імунітету від кримінального переслідування. Іншими словами, підконтрольність ДБР Президентові несе дуже серйозні загрози для незалежності представників інших гілок влади, насамперед – членів Парламенту.
Додаткові повноваження, якими себе наділяє Парламент, також викликають застереження.
Законопроект пропонує надати ВРУ можливість звільняти директора ДБР після заслуховування його річного звіту. Проте законопроект не містить ніяких запобіжників супроти свавільного рішення Парламенту про звільнення директора ДБР. Для прикладу, відповідний запобіжник є в Законі «Про Національне антикорупційне бюро України». Стаття 6 цього закону визначає, що директор НАБУ звільняється з посади в разі наявності висновку комісії з проведення незалежної оцінки (аудиту) діяльності Національного бюро про неефективність діяльності Національного бюро та неналежне виконання обов’язків його директором. Схоже по суті положення містилося в Законі «Про прокуратуру» – донедавна він встановлював, що в разі припинення повноважень Генерального прокурора внаслідок висловлення ВРУ йому недовіри ВРУ отримує від Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів висновок про виконання Генеральним прокурором професійних обов’язків.
Прикметно, що ВРУ планує скористатися відсутністю згаданих запобіжників уже найближчим часом. Ухвалений у першому читанні текст законопроекту не містив положення про дострокове припинення повноважень керівництва ДБР. Проте під час підготовки законопроекту до другого читання його текст був доповнений таким положенням. Тобто перший випадок звільнення директора ДБР без належного аналізу (оцінки) його діяльності матиме місце вже в разі схвалення законопроекту. Обґрунтування відповідно поправки не піддається аналізу, оскільки є емоційним, а не доказовим.
Скасування системи квот для посад оперативників так само є неприйнятним. Запровадження в Законі «Про Державне бюро розслідувань» системи квот для посад слідчих та оперативників мало на меті відкрити посади в ДБР для великої кількості людей, які не мали досвіду та нерідко навіть доступу до роботи в органах правопорядку. Тому скасування цих квот матиме наслідком те, що посади оперативників цілковито дістануться лише діючим та колишнім працівникам поліції, служби безпеки та податкової міліції.
Пропозиція про запровадження спрощеної процедури призначення в ДБР колишніх слідчих Генпрокуратури, які розслідують «справи Майдану», не може не вітатися. Так само вітаються запропоновані законопроектом положення, що спрямовані на спрощення структури та порядку управління в ДБР.
2. Позиція відповідних органів влади
Під час засідання Комітету ВРУ з питань правоохоронної діяльності директор ДБР Роман Труба виступив проти ухвалення правки до законопроекту, яка передбачає дострокове припинення повноважень керівництва ДБР. За його словами, до ДБР мають претензії лише високопосадовці, зокрема народні депутати, щодо яких розслідуються кримінальні провадження.
3. Експертна оцінка позиції відповідних органів влади
Звільненню директора ДБР має передувати належний аналіз (оцінка) і висновок про неефективність діяльності ДБР та неналежне виконання обов’язків його директором. Такий аналіз (оцінка) має бути проведений незалежним постійно діючим органом або спеціально створеною незалежною комісією, до складу якої не входять члени або представники політичних органів та державні службовці.
4. Необхідні регуляції, які вимагають від органу діяти відповідним чином
Конституція України, Закон «Про Державне бюро розслідувань».
5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми
Верховна Рада має повернути законопроект головному комітету на доопрацювання з подальшим поданням на повторне друге читання.