Що вас цікавить?

Політичний аналіз подій 30 березня – 6 квітня 2020 року

06.04.2020


Щотижневий політичний аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції, та ін.

У рубриці “Щотижневий політичний аналіз” подана вся щотижнева аналітика, здійснювана Центром політико-правових реформ.

Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка – прохання надіслати листа за адресою media@pravo.org.ua.




Законопроект про Конституційний Суд України народного депутата Г. Третьякової не відповідає Конституції України


Подія

3 квітня 2020 року народний депутат України Г. М. Третьякова внесла до Верховної Ради України законопроект про внесення змін до Закону України «Про Конституційний Суд України» щодо посилення незалежності та підвищення ефективності функціонування Конституційного Суду України (реєстр. № 3300). У ньому пропонується:

  •  змінити місцезнаходження КСУ (пропонується місто Харків);
  •  заборонити суддям КСУ мати громадянство іноземних держав;
  •  урегулювати питання одночасного надання щорічної оплачуваної відпустки всім суддям КСУ;
  •  виключити із суб’єктів права на конституційну скаргу юридичних осіб;
  •  закрити всі конституційні провадження, відкриті КСУ за конституційними скаргами юридичних осіб;
  •  змінити процедуру розгляду конституційних скарг у КСУ;
  •  змінити положення закону щодо ухвалення та виконання актів КСУ;
  •  внести зміни до адміністративного, цивільного та господарського процесуального законодавства щодо процедури перегляду судових рішень за нововиявленими або виключними обставинами.

Оцінка ЦППР

Законопроект № 3300 є неконституційним, оскільки положення щодо виключення із суб’єктів права на конституційну скаргу юридичних осіб суперечить Конституції України, а саме таким її положенням:

  •  кожному гарантується право звернутись із конституційною скаргою до КСУ з підстав, установлених Конституцією України, та у порядку, визначеному законом (ч. 4 ст. 55);
  •  КСУ вирішує питання про відповідність Конституції України закону України за конституційною скаргою особи, яка вважає, що застосований в остаточному судовому рішенні в її справі закон України суперечить Конституції України (ст. 151-1).

ЦППР наголошує, що Конституція України гарантує право на звернення до КСУ із конституційною скаргою кожній особі і не містить винятків чи обмежень з цього правила щодо фізичних чи юридичних осіб. Тому внесення змін до ст. 55 і 56 Закону України «Про Конституційний Суд України» (щодо скасування для юридичних осіб права на конституційну скаргу), а також положення п. 2 «Прикінцевих положень» законопроекту («З моменту набрання чинності цим Законом конституційні провадження, відкриті Судом за конституційними скаргами юридичних осіб підлягають закриттю») не відповідають Конституції України.

Незважаючи на те, що законопроект містить позитивні нововведення (наприклад, пряма заборона суддям КСУ мати іноземне громадянство, посилення виконання рішень КСУ в разі визнання акта неконституційним), більшість ініціатив є недоцільними та неконституційними.

По-перше, ЦППР вбачає в ініціативі з перенесення місцезнаходження КСУ з Києва до Харкова не бажання підвищити рівень незалежності КСУ через його територіальне дистанціювання від інших вищих органів державної влади (як декларується у Пояснювальній записці до законопроекту), а прояв непрямого політичного тиску на суддів КСУ, який нагадує подібні ініціативи Парламенту минулих скликань у 2000–2010 рр., коли аналогічне питання вже поставало. Крім того, незважаючи на те, що в Пояснювальній записці до законопроекту зазначено, що реалізація цієї ініціативи не потребує додаткових видатків з Державного бюджету України, а витрати, пов’язані з переміщенням Суду покриються за рахунок коштів, передбачених в Державному бюджеті України на забезпечення діяльності КСУ, очевидно, що здійснення організаційних заходів на переведення як самих суддів КСУ до іншого міста, так і створення належних умов праці для працівників Секретаріату КСУ та поточні видатки на діяльність суддів у новій локації потребуватимуть значних додаткових коштів з Державного бюджету України. Крім того, законопроект не деталізує строків та інших процедурних аспектів переїзду КСУ до Харкова (хоча б у загальному) і не передбачає корегування положень Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ» (який також передбачає місцезнаходження КСУ в столиці України).

Однак не фізичне переміщення місцезнаходження КСУ, а законодавче забезпечення конституційного порядку добору суддів КСУ на конкурсній основі відповідно до вимог ст. 148 Конституції України забезпечить справжню незалежність суддів КСУ. ЦППР нагадує, що Парламент так і не створив необхідних процедурних механізмів для забезпечення прозорого відбору кандидатів на посаду судді КСУ на конкурсній основі уповноваженими суб’єктами, як того вимагала і судова реформа 2016 року, передбачивши дві нові вимоги до суддів КСУ – високі моральні якості кандидатів та визнаний рівень правничої компетенції. Понад те, Парламент залишив неконституційну вимогу підтримки майбутніх суддів КСУ парламентськими фракціями (групами).

По-друге, зміна кількісті суддів КСУ, необхідна для ухвалення рішення у справі за конституційною скаргою (з щонайменше двох третин суддів у складі Сенату – шести суддів) до п’яти суддів від складу Сенату спрощує ухвалення Сенатом цих рішень, а отже, збільшує ризики ухвалення несправедливих чи політично вмотивованих рішень Сенатом КСУ щодо конституційний скарг, оскільки фактично остаточне рішення може бути ухвалене 5 з 18 суддів КСУ. Ініціатор законопроекту ніяк не обґрунтовує в Пояснювальній записці до законопроекту підстави для зменшення цієї кількості суддів.

По-третє, недоцільно надавати всім суддям КСУ відпустку в один і той самий час, оскільки КСУ має бути постійно діючим органом, який повинен адекватно і своєчасно реагувати на будь-які загрози стабільності конституційного ладу та забезпечувати верховенство Конституції України та захист прав і свобод людини і громадянина. Одночасна відсутність на робочому місці всіх суддів КСУ паралізує діяльність КСУ протягом значного періоду (місяць і більше), що неприпустимо в демократичній державі. Такі положення фактично суперечать Розділу ХІІ Конституції України, який передбачає постійне функціонування в механізмі державної влади КСУ. Такі питання доцільно врегульовувати актами самого КСУ, як на сьогодні це й відбувається. КСУ, виходячи насамперед з необхідності забезпечення захисту Конституції України, ухвалює свої організаційні рішення.

Отже, зважаючи на неконституційність окремих положень законопроекту № 3300, а також інші зауваження, висловлені вище, ЦППР вважає, що цей законопроект доцільно відкликати.

Висновок:

  •  Положення законопроекту щодо виключення юридичних осіб із суб’єктів права на конституційну скаргу, а також щодо одночасного надання всім суддям КСУ щорічної відпустки, що фактично паралізує діяльність КСУ, є такими, що не узгоджуються з Конституцією України.
  •  Зміна фізичного місцезнаходження КСУ є недоцільною та фінансово затратною ініціативою, яка однозначно не сприятиме посиленню незалежності КСУ. Крім того, зменшення кількості суддів КСУ для ухвалення рішення у справі за конституційною скаргою є необґрунтованим та збільшує ризики ухвалення несправедливих чи політично вмотивованих рішень Сенатом КСУ.
  •  Рекомендуємо ВРУ ухвалити необхідні зміни до Закону України «Про Конституційний Суд України» задля реалізації встановленого ст. 148 Конституції України порядку добору суддів КСУ на конкурсній основі, а також усунути зі ст. 208-4 Регламенту ВРУ неконституційні положення щодо підтримки майбутніх суддів КСУ депутатськими фракціями, депутатськими групами чи групами позафракційних народних депутатів. Саме регламентований процедурний механізм для забезпечення прозорого відбору кандидатів на посаду судді КСУ на конкурсний основі, а не зміна фізичного місцезнаходження КСУ, є запорукою незалежності діяльності цього органу.


Ініціатива Уряду зменшити винагороду суддів поряд з іншими держслужбовцями в сучасних умовах – виправдана


Подія

29 березня Кабінет Міністрів України вніс до Парламенту законопроект «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет на 2020 рік».

Серед іншого, Уряд запропонував зменшити з 1 квітня і до закінчення карантину заробітну плату працівників бюджетних установ (зокрема, і суддів) до 47 230 грн. Законопроект мотивований необхідністю скоротити державні видатки для вивільнення коштів на боротьбу з поширенням пандемії COVID-19.

Голова Ради суддів України розкритикував урядову ініціативу, зокрема через те, що законопроект підготовлений «без консультацій із суддівським корпусом, без належного громадського обговорення, без належного інформування про очікуваний ефект від подібних змін саме за рахунок скорочення видатків на судову гілку влади”, водночас погодився, що “розмір суддівської винагороди, якщо і може бути зменшено, то лише на період карантину та із визначенням рівня винагороди залежно від інстанційності суду».

Вища рада правосуддя закликала відмовитися від змін, які стосуються суддів, щоб не порушувати конституційні гарантії незалежності суддів.

Голова Верховного Суду назвала умови, за яких зменшення суддівської винагороди буде легітимним: «За європейськими стандартами вдатися до зменшення матеріального забезпечення суддів парламент може лише за умови погіршення економічного стану в державі. Але, зважаючи на значення незалежності суддів, звуження цієї гарантії відповідно до стандартів повинно торкатися всіх державних службовців, відбуватися не в першу чергу та пропорційно (тобто супроводжуватися одночасним зменшенням окладів працівників інших органів державної влади), мати тимчасовий характер». Щодо законопроекту, то, на думку Голови Верховного Суду, його положення порушують вимогу пропорційності, адже зменшення стосується «і не всіх держслужбовців, і непропорційно до рівня їх заробітної плати».

30 березня Парламент відправив поданий законопроект на доопрацювання за скороченою процедурою.

Оцінка ЦППР

На думку експертів ЦППР, урядова ініціатива тимчасово (з 1 квітня і на період карантину, що наразі становить менш як 1 місяць) обмежити максимальний рівень винагороди публічних службовців зумовлена винятковими економічними причинами. Так, за прогнозом Кабінету Міністрів України, у 2020 році очікується падіння ВВП щонайменше на 3,9% (порівняно з ростом 3,7%, який прогнозувався раніше), а зниження максимального рівня винагороди стосуватиметься не лише суддів, але однаково всіх працівників бюджетних установ, окрім тих, що залучені до заходів протидії COVID-19 і забезпечення оборони. Тобто урядова ініціатива переслідує легітимну мету і не є зазіханням на незалежність суддів. Проте розмір оплати праці всіх суддів буде однаковим, незалежно від розміру винагороди, яку вони отримують зазвичай.

При підготовці законопроекту до повторного першого читання доцільно провести консультації з представниками судової гілки влади, позиція яких (а саме Вищої ради правосуддя) наразі не є соціально відповідальною. Варіантом вирішення проблеми може бути пропорційне скорочення розмірів суддівської винагороди із застосуванням певного коефіцієнту. Наприклад, гарантується певний мінімум (для прикладу, ті самі 10 мінімальних розмірів заробітної плати), а все, що мало бути виплачене більше, – множиться на певний коефіцієнт, наприклад 0,5 або менше.

 



Судді можуть закривати справи про порушення обмежувальних заходів на підставі їх неконституційності


Подія

2 квітня 2020 року Кабінет Міністрів України ухвалив постанову № 255 «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» (яка замінила постанову від 16 березня 2020 р. №215, яка раніше замінила постанову від 11 березня 2020 р. №211).

Оцінка ЦППР

Будь-яка урядова постанова – це підзаконний акт, тобто вона має ґрунтуватися на положеннях закону і цілком відповідати їм. Без винятків.

Постанова №255 мала б випливати із положень принаймні трьох профільних законів – Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб», Основ законодавства України про охорону здоров’я і Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення». (також можна згадати про Закон України «Про протидію захворюванню на туберкульоз»). Натомість вона випливає лише з першого із указаних законів, причому тільки з однієї його статті – 29.

Відповідно до цієї статті, яка має назву «Карантин» (у перекладі з італійської – «сорок днів»), у рішенні про встановлення карантину визначаються, зокрема, тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб та додаткові обов’язки, що покладаються на них.

При цьому як урядова постанова має відповідати закону, так і закон має відповідати Конституції України. Інакше – це неправильний закон, і його можна не виконувати.

Тому помилково думати, що згадана ст. 29 дає повноваження КМУ встановити будь-які обмеження прав громадян та додаткові обов’язки. У ст. 64 Конституції на цей випадок чітко передбачено: «Конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України».

Хтось скаже: тут згадуються лише конституційні права, а інші, неконституційні, можуть бути обмежені. Справді, «фізична особа здатна мати інші цивільні права, що не встановлені Конституцією України» (ст. 26 Цивільного кодексу). Але нас у цьому випадку не цікавлять неконституційні право на спадщину або право на донорство – у постанові №255 йдеться про дещо інше. Вона забороняє пересічним громадянам до 24 квітня 2020 року, зокрема і з деякими винятками:

  •  «перебування в громадських місцях без вдягнутих засобів індивідуального захисту, зокрема респіратора або захисної маски, у тому числі виготовлених самостійно»;
  •  «переміщення групою осіб у кількості більше ніж дві особи»;
  •  «перебування в громадських місцях осіб, які не досягли 14 років, без супроводу батьків, усиновлювачів, опікунів, піклувальників, прийомних батьків, батьків-вихователів, інших осіб відповідно до закону або повнолітніх родичів дитини»;
  •  «відвідування парків, скверів, зон відпочинку, лісопаркових та прибережних зон, крім вигулу домашніх тварин однією особою»;
  •  «проведення всіх масових заходів»;
  •  «відвідування установ і закладів, що надають паліативну допомогу, соціального захисту, в яких тимчасово або постійно проживають/перебувають діти, громадяни похилого віку, ветерани війни і праці, особи з інвалідністю, особи із стійкими інтелектуальними або психічними порушеннями, установ і закладів, що надають соціальні послуги сім’ям/особам у складних життєвих обставинах»;
  •  «перебувати на вулицях без документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство чи її спеціальний статус».

Таким чином, обмежено одночасно низку конституційних прав і свобод: право на повагу до гідності (і водночас дозволено таке, що принижує гідність, поводження); свободи пересування; право на невтручання в особисте і сімейне життя; право безперешкодно відправляти колективно релігійні культи і ритуальні обряди; право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації; право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом; право на страйк; право непрацездатних батьків на піклування з боку їх повнолітніх дітей тощо.

Попри те, що влада мала можливість і підстави ввести режим надзвичайного стану і відповідно до Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» легально запровадити обмеження деяких (підкреслюємо – деяких) прав людини і громадянина (зокрема, свободи пересування, права на проведення деяких масових заходів і страйків), вона цього не зробила.

Законом від 17 березня Верховна Рада України доповнила Кодекс України про адміністративні правопорушення новою ст. 44-3 «Порушення правил щодо карантину людей».

Нею встановлено, що «порушення правил щодо карантину людей, санітарно-гігієнічних, санітарно-протиепідемічних правил і норм, передбачених Законом України «Про захист населення від інфекційних хвороб», іншими актами законодавства, а також рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби з інфекційними хворобами», тягне за собою накладення штрафу на громадян від 17 тис. до 34 тис. гривень і на посадових осіб – від 34 тис. до 170 тис. гривень.

Це положення досить абстрактне: «порушення правил, встановлених актами законодавства, тягне за собою…». До того ж 34 тис. гривень для громадян, як це передбачено ст. 44-3, це неадекватне стягнення, яке суперечить принципу пропорційності, оскільки не враховує ні рівня легальних доходів населення, ні розміру штрафів, передбачених у КУпАП та Кримінальному кодексі за схожі і навіть більш тяжкі діяння. Не слід також забувати, що розмір штрафу за певних умов може подвоюватися (див. ст. 308 КУпАП).

Якщо знову повернутися до Основ законодавства України про охорону здоров’я, законів «Про захист населення від інфекційних хвороб», «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» та «Про протидію захворюванню на туберкульоз», то з їх положень ясно випливає лише кілька підстав юридичної відповідальності для деяких категорій фізичних осіб. Так, її можуть нести:

1) особа, яка є носієм збудника небезпечної інфекційної хвороби, – за ухилення від виконання заборони здійснювати діяльність, яка може сприяти поширенню інфекційної хвороби;

2) ця ж особа, – за ухилення від обов’язкового медичного нагляду чи обстеження, обов’язкової госпіталізації, лікування чи карантину у встановлених законом випадках;

3) особа, хвора на туберкульоз чи інфікована мікобактеріями туберкульозу – за ухилення від обов’язків, визначених Законом «Про протидію захворюванню на туберкульоз»;

4) інші фізичні особи – за порушення особливих умов і режиму: а) праці, б) навчання, в) пересування чи г) перевезення, встановлених для запобігання поширенню та ліквідації небезпечного інфекційного захворювання на території України або в окремій її місцевості. [Тобто, якщо за допомогою таких умов і режиму запобігти поширенню інфекції неможливо (наприклад, коли йдеться про прогулянку парком чи вихід в магазин без паспорту), відповідальність є необґрунтованою].

Це все.

Десятки або й сотні всіх інших багатосторінкових правил, порядків, інструкцій, положень тощо, які стосуються карантину, санітарії та гігієни, запобігання та протидії епідеміям, містять приписи тільки для посадових осіб, а тому лише на них і поширюються. Жодна НЕпосадова особа не зобов’язана і фактично не здатна їх знати, а тому не може нести і відповідальність за їх невиконання. Конституція передбачає: «Незнання законів  не звільняє від юридичної відповідальності», – а ось про незнання підзаконних актів у ній не йдеться.

Так, водій зобов’язаний знати правила дорожнього руху, а мисливець – правила полювання, але лише тому, що цей обов’язок прямо покладено на них, відповідно, законами «Про дорожній рух» і «Про мисливське господарство та полювання». Але обов’язок знати всі протиепідемічні, карантинні тощо правила на пересічних громадян жоден закон не покладає.

Правильно діятимуть судді, закриваючи справи про адміністративне правопорушення, передбачене ст. 44-3 КУпАП, щодо фізичних осіб на тій підставі, що всупереч вимогам п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституції України діяння, яке є адміністративним правопорушенням, визначено не законом, а лише підзаконним актом, підстава притягнення до відповідальності не відповідає принципу юридичної визначеності, а санкція – принципу пропорційності, тобто вся ст. 44-3 – суперечить верховенству права.