Інформаційний бюлетень вересень 2019

Відбувся парламентський конституційний семінар

23 вересня 2019 року ЦППР спільно з Програмою USAID «РАДА», Венеційською комісією та Міжнародним інститутом демократії та сприяння виборам (International IDEA) провели Парламентський конституційний семінар та вперше публічно обговорили конституційні ініціативи Президента України Володимира Зеленського.

Перший із запланованих парламентських конституційних семінарів присвятили процедурі зміни Конституції та вже внесеним на розгляд Верховної Ради України президентських законопроектів. До діалогу були запрошені представники усіх парламентських фракцій, українські та міжнародні експерти і фахові організації.

У заході також взяли участь голова правління ЦППР Ігор Коліушко та член правління Юлія Кириченко.

Голова правління Ігор Коліушко наголосив: «Конституційні зміни повинні виходити з комплексного бачення конституційної реформи, суспільство спочатку має побачити концепцію конституційних змін. Внесення одночасно сімома окремими законопроектами змін до Конституції – помилковий шлях».

Наступний конституційний семінар буде присвячено достроковому припиненню повноважень народного депутата України. Захід відбудеться 16 жовтня 2019 року.

Початок роботи нового Уряду

До формування нового складу Уряду в Україні функціонувало 19 міністерств. Зараз – 15. Новий склад Уряду та вся система органів виконавчої влади будуть працювати в умовах змін, внесених до законів «Про державну службу», «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади».

Перейменовані Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України на Міністерство розвитку громад та територій України; Міністерство економічного розвитку і торгівлі України – на Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України (до нього приєднали реорганізоване Міністерство аграрної політики та продовольства України); Міністерство екології та природних ресурсів України – на Міністерство енергетики та захисту довкілля України (до нього приєднали реорганізоване Міністерство енергетики та вугільної промисловості); Міністерство у справах ветеранів України – на Міністерство у справах ветеранів, тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України (до нього приєднали реорганізоване Міністерство з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України).

Ліквідували Міністерство культури України і Міністерство молоді та спорту України, а також реорганізували Міністерство інформаційної політики України та утворили Міністерство культури, молоді та спорту України. Утворили Міністерство цифрової трансформації України, реорганізувавши Державне агентство з питань електронного урядування України.

Основні зміни Закону про перезавантаження влади стосуються інституту державної служби: порядку прийняття на державну службу та звільнення з неї, дисциплінарної відповідальності державних службовців, захисту прав, оплати праці, переліку повноважень Національного агентства з питань державної служби, діяльності Комісії з питань вищого корпусу державної служби. Новацією є запровадження контракту про проходження державної служби.

Експерти ЦППР підтримують підхід зі створення новим Урядом такої кількості міністерств, яка дозволить реалізувати Програму його діяльності. Зарубіжний досвід свідчить, що в різних країнах може існувати різна кількість міністерств. Головне, щоб усі напрями державної політики перебували у сфері впливу Уряду. Однак закріплення за одним міністерством великої кількості напрямів може знизити ефективність його діяльності за кожним з них.

Потреба внесення змін до Закону про державну службу була продиктована узагальненням трирічної практики його застосування. Робоча група НАДС більше року працювала над відповідною редакцією законопроекту. Частина цих пропозицій наразі відображена в Законі про державну службу. Наприклад, змінено підхід до оплати праці державних службовців. І хоча редакція цієї статті не є бездоганною, закладений у ній підхід сприятиме вдосконаленню правового регулювання цього питання.

Але в Закон про державну службу внесені і зміни, які раніше не обговорювалися в експертному середовищі і пов’язані зі зміною політичного керівництва держави. Це стосується, наприклад, інституту укладання контракту про проходження державної служби та додаткових підстав припинення державної служби окремих державних службовців за ініціативою суб’єкта призначення.

Суб’єкт призначення може ухвалити рішення про звільнення державного службовця категорії «А» (вищий корпус державної служби) з власної ініціативи, за поданням Прем’єр-міністра або відповідного міністра чи керівника ЦОВВ протягом чотирьох місяців з дня призначення Прем’єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника ЦОВВ з одночасним зарахуванням такого державного службовця за штат відповідного державного органу.

На нашу думку, це порушує засади стабільності

Законопроект №1067 з питань дерегуляції загрожує здобуткам реформи адмінпослуг

У Верховній Раді України зареєстровано і включено до порядку денного законопроект №1067 про прискорення дерегуляції, який загрожує реформі системи надання адміністративних послуг.

29 серпня 2019 року у Верховній Раді України депутати від фракції «Слуга народу» зареєстрували законопроект №1067. Уже 10 вересня його було включено до порядку денного. Законопроект має на меті сприяння дерегуляції, а отже, зачіпає сферу адміністративних послуг, передбачаючи низку змін до Закону «Про адміністративні послуги». Зокрема, найменування адміністративної послуги та підстави для її одержання, суб’єкт надання адміністративної послуги та його повноваження з надання адміністративної послуги, а також перелік і вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, будуть визначатися не на рівні закону, а Кабінетом Міністрів України, тобто на рівні урядових підзаконних актів. Це несе загрозу реформі системи надання адміністративних послуг, що є однією з найуспішніших в Україні.

ЦППР вважає, що пропоновані зміни неприйнятні з таких причин:

1. Визначення найменування адміністративної послуги та підстави для її одержання на підзаконному рівні несе ризики необґрунтованого подрібнення Урядом однієї адміністративної послуги на декілька окремих. В Україні вже була практика затвердження так званих «переліків послуг» підзаконними актами, що мали на меті збільшення їхньої кількості та заробляння коштів на громадянах. Норми, що несуть такі ризики, навпаки, суперечать процесу дерегуляції. Саме тому в Законі «Про адміністративні послуги» було закріплено, що їх найменування та підстави для одержання встановлюються законами.

2. Норма законопроекту про визначення суб’єктів надання адміністративних послуг та їх повноважень з надання таких послуги Урядом на підзаконному рівні суперечить Конституції України. Так, згідно з ч. 2 статті 6 Конституції органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Отже, Уряд не може своїми підзаконними актами наділяти новими повноваженнями інші органи влади. Також ця норма законопроекту несе загрозу втручання в місцеве самоврядування.

3. Визначення переліку і вимог до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, підзаконними актами Кабінету Міністрів є найбільшим негативом цього законопроекту. З одного боку, цей механізм може бути використаний для дерегуляції. З іншого боку, він може так само шкодити дерегуляції та спричинити для громадян і бізнесу додаткову бюрократію. Незалежно від намірів чинного Уряду треба зважати, що уряди будуть змінюватися. І підзаконне регулювання не має належного рівня прозорості та стабільності, а також врахування інтересів громадян. Так, сьогодні деякі переліки документів для отримання навіть базових (найпопулярніших) адмінпослуг (наприклад, паспорта) визначаються підзаконними актами. Це часто призводить до того, що від громадян вимагають додаткові документи, які нічим не передбачені. Інколи переліки документів для отримання адмінпослуг визначаються кількома підзаконними актами. Громадянам незручно їх знаходити і ознайомлюватися з їх змістом. Понад те, вони навіть можуть суперечити один одному. Окрім того, підзаконні акти можна швидко і непрозоро доповнювати новими вимогами і документами для отримання адмінпослуг. Отже, громадяни будуть мінімально захищені від ризиків свавілля.

«Запропоновані законопроектом №1067 зміни до Закону «Про адміністративні послуги» не гарантують дерегуляції. Навпаки, вони несуть ризики свавілля на практиці, а також порушення Конституції, втручання у сферу місцевого самоврядування. Українські реалії показують, що встановлення назв адмінпослуг, визначення суб’єктів їх надання і переліків документів для таких послуг підзаконними актами призводить до збільшення рівня корупції у цій сфері, збільшення кількості непотрібних для громадян «послуг» і наживи на них. Тому цю частину законопроекту необхідно відхилити або ж шукати більш збалансовані рішення», – переконаний експерт ЦППР Євген Школьний.

Експерти ЦППР проаналізували президентський проект реформи органів суддівського врядування

12 вересня Верховна Рада України ухвалила в першому читанні законопроект №1008 «Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування», який передбачає:

•  розпуск чинної Вищої кваліфікаційної комісії суддів та формування нового складу за новим принципом;
•  зменшення кількості членів Комісії – з 16 до 12;
•  створення Комісії з питань доброчесності та етики, яка контролюватиме доброчесність членів Вищої ради правосуддя та ВККС та може ініціювати їх звільнення;
•  скорочення строку дисциплінарного провадження (до 30 днів з моменту отримання скарги) та надання права ініціювати провадження членам ВРП та Комісії з питань доброчесності та етики;
•  скорочення чисельності суддів Верховного Суду – з максимальних 200 до 100 суддів;
•  зменшення винагороди членам Вищої ради правосуддя, ВККС та суддям Верховного Суду;
•  люстрацію керівників ВККС і Державної судової адміністрації України.

Експерти ЦППР підготували висновок на проект і підтримали перезавантаження ВККС із залученням міжнародних експертів. Однак вони звернули на численні недоліки проекту, зокрема такі:

•  збереження без змін чинного складу ВРП, який також дискредитував себе діяльністю в інтересах нечесних суддів і політичних сил, з одночасним розширенням її повноважень, зокрема й щодо нової ВККС;
•  складність потрапляння до складу Комісії агентів змін внаслідок вимог, за яких до неї можуть потрапити лише представники системи, яку слід реформувати;
•  завідома неефективність Комісії з питань доброчесності та етики;
•  надто короткий строк дисциплінарного провадження, який дозволятиме суддям уникати відповідальності;
•  скорочення ВС за відсутності наперед визначених критеріїв може бути використано в політичних цілях для відсіву нелояльних суддів.

На думку експерта ЦППР Романа Куйбіди, «проект потребує ретельного доопрацювання, інакше він несе серйозні загрози для посилення політичної залежності суддів та керованості суддівського корпусу».

Суддівське врядування: досвід України, Грузії та Молдови

13 вересня ЦППР та Фундація DEJURE в Одесі провели конференцію «Суддівське врядування в країнах Східного партнерства: Україна, Грузія, Молдова». У заході взяли участь представники органів суддівського врядування, судді, українські та міжнародні експерти.

Присутні зосередилися на обговоренні реформ у сфері правосуддя в Україні, Грузії та Молдові відповідно до цілей Східного Партнерства до 2020 року, а також приділили увагу змінам, запропонованим у законопроекті №1008 «Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування».

Також на конференції експерти презентували два дослідження: «20 досягнень Східного партнерства до 2020 року: поступ України у сфері правосуддя», у якому, окрім аналізу поточного стану реалізації цілей, подано рекомендації для їхнього досягнення, та «Суддівська (не)залежність: уроки суддівського врядування для країн Східного партнерства», де проаналізовано результати діяльності органів суддівського врядування в Молдові, Грузії та Україні та надано рекомендації з формування складу органів суддівського врядування у вказаних країнах.

Захід відбувся за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного фонду «Відродження» в межах грантового компоненту проекту «Громадська синергія» під егідою Української національної платформи Форуму громадянського суспільства Східного партнерства.

Відбулися кадрові зміни у ВРП

24 вересня Вища рада правосуддя припинила повноваження голови ВРП В. Говорухи на підставі поданої ним заяви та обрала нового голову – А. Овсієнка. Як повідомлялося, журналісти зафіксували візит А. Овсієнка та В. Говорухи до Офісу Президента України напередодні розгляду ВРП питань про відсторонення суддів, які, за версією слідства, намагалися перешкодити проведенню кваліфікаційного оцінювання.

30 вересня Президент призначив членом ВРП за своєю квотою О. Блажівську, одну з двох переможців конкурсу, щодо яких громадські організації висловили зауваження. Зокрема, виявлено, що О. Блажівська була призначена суддею відразу після призначення її батька заступником Генерального прокурора України, хоча до цього вона працювала помічником нотаріуса. Також у громадськості виникли численні питання до майна судді та членів її сім’ї.

Незважаючи на те, що комісія, яка проводила конкурс, рекомендувала Президенту шість кандидатів для призначення на дві вакантні посади члена ВРП, ще одного члена ВРП Президент наразі не призначив.

Спроби посилити роль ВРП у судовій системі, призначення Президентом до складу ради особи, до якої є зауваження громадськості, зміна голови ВРП на особу, яка була помічена у зв’язках з Офісом Президента, може свідчити про намагання посилити політичний контроль над діяльністю цього органу суддівського врядування.

Верховна Рада України розглядає президентські законодавчі ініціативи

Народні депутати розглядають законопроекти, подані Президентом України Володимиром Зеленським, спрямовані на розв’язання проблем у сфері запобігання та протидії корупції.

Наприкінці серпня на розгляд Верховної Ради України надійшло декілька законопроектів, які стосуються антикорупційної політики, серед них ініціативи про уточнення підсудності Вищого антикорупційного суду, перезавантаження Національного агентства з питань запобігання корупції, захисту викривачів корупції, відновлення кримінальної відповідальності за незаконне збагачення і запровадження цивільної конфіскації необґрунтованих активів публічних службовців тощо. Перший з цих законопроектів, який стосується підсудності ВАС, уже ухвалений і набув чинності, усунувши ризик надмірного навантаження на новостворений суд. На початку жовтня ухвалено закон про перезапуск НАЗК. Третій законопроект ухвалений у першому читанні й готується до другого читання в Комітеті ВРУ з питань антикорупційної політики.

Експерти ЦППР у висновках на більшість із запропонованих законодавчих ініціатив надали свою оцінку і рекомендації, яким чином ці законопроекти можна було б удосконалити при підготовці до другого читання, щоб уникнути потенційних проблем під час реалізації нових положень законодавства.

Експерти ЦППР підготувати звіти про кримінальну статистику в Україні та про судову практику в справах про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією

У вересні експерти ЦППР завершили звіт про кримінальну статистику в Україні, який розроблено на основі спеціальної методології. У звіті проаналізовані міжнародні статистичні стандарти ООН та ЄС, поточна практика збирання та оприлюднення відповідних статистичних даних, сформульовано висновки та надані рекомендації, яким чином можна вдосконалити систему кримінальної статистики в Україні. Зі звітом можна ознайомитись на веб-сайті ЦППР за посиланням.

Також завершено звіт за результатами узагальнення судової практики у справах про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією. У ньому проаналізовано значну кількість судових рішень у відповідних справах про адміністративні правопорушення, визначено основні виклики у забезпеченні невідворотності покарання за такі правопорушення та надано пропозиції з усунення цих проблем. Звіт також оприлюднений на веб-сайті ЦППР за посиланням.

Звіт за результатами аналізу проблеми недоторканності народних депутатів України

Костянтин Задоя, Микола Хавронюк

У звіті сформульовані рекомендації зі звуження змісту та обсягу недоторканності (у широкому сенсі) народних депутатів України відповідно до рекомендації міжнародних інституцій, адресованих Україні, а також найкращих світових практик регламентації парламентського імунітету.

Інструменти зміцнення довіри до суду в Україні

Роман Куйбіда, Максим Середа, Mихайло Жернаков

У документі проаналізовано, які чинники впливають на довіру до суду в Україні, а також надано рекомендації, як її підвищити, у т. ч. з урахуванням міжнародного досвіду. Видання зроблено за підтримки Open Society Foundation.

20 досягнень Східного Партнерства до 2020 року: поступ України у сфері правосуддя

У дослідженні проаналізовано стан виконання цілей п. 10 «Реалізація ключових реформ у сфері правосуддя» Пріоритету ІІ «Посилення інституцій та належного врядування» документа «Східне Партнерство – 20 очікуваних досягнень до 2020 р.: фокусуючись на головних пріоритетах та реальних результатах». Видання здійснено за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного фонду «Відродження».

Узагальнення судової практики у справах про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією (статті 172-4–172-9 КУпАП)

Олександр Дудоров

У виданні проаналізовано судову практику у справах про адміністративні проступки, передбачені статтями 172-4–172-9 КУпАП; визначено основні тенденції розгляду судами справ про вказані делікти; виявлено процесуальні особливості та проблемні аспекти розгляду судами справ про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією; з’ясовано чинники високого відсотку закриття справ досліджуваної категорії. Видання здійснено за підтримки Європейського Союзу.

Звіт щодо кримінальної статистики в Україні

Микола Хавронюк, Руслан Шехавцов 

Звіт підготовлено на основі спеціально розробленої методології комплексної оцінки сучасного стану вироблення кримінальної статистики в Україні через призму статистичних стандартів ООН, Європейського Союзу, а також потреб у забезпеченні одержання об’єктивної інформації про кримінальні правопорушення, діяльність оперативних підрозділів органів правопорядку, органів досудового розслідування, прокурорів, суддів, Національного агентства з питань запобігання корупції, органів, які здійснюють виконання рішень судів кримінальної юрисдикції. Звіт підготовлено за підтримки Європейського Союзу.

Функціонування оцінки корупційних ризиків та антикорупційних програм у державних органах: поточний стан і діяльність національного агентства з питань запобігання корупції за цим напрямом

Антон Марчук

У дослідженні за спеціальною методологією проаналізовано 14 антикорупційних програм та, відповідно, поточний стан оцінки корупційних ризиків у державних органах. Звіт підготовлено за підтримки Європейського Союзу.