Законопроєкт щодо удосконалення порядку відбору кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України на конкурсних засадах — аналітика експертів Центру
Аналітика щодо законопроєкту щодо удосконалення порядку відбору кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України на конкурсних засадах
Аналітичний бріф Центру політико-правових реформ щодо законопроєкту щодо удосконалення порядку відбору кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України на конкурсних засадах (реєстр. № 7662)
1. 12 серпня 2022 року у Верховній Раді України був зареєстрований проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення порядку відбору кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України на конкурсних засадах (реєстр. № 7662). Ініціаторами законопроєкту є народні депутати України Маслов Денис Вячеславович, Пушкаренко Арсеній Михайлович, Ватрас Володимир Антонович, Колебошин Сергій Валерійович, Бакумов Олександр Сергійович, Калаур Іван Романович, Стефанчук Микола Олексійович, Торохтій Богдан Григорович, Васильєв Ігор Сергійович, Мазурашу Георгій Георгійович, Вірастюк Василь Ярославович, Клочко Андрій Андрійович, Фролов Павло Валерійович, Мошенець Олена Володимирівна, Кравчук Євгенія Михайлівна, Лаба Михайло Михайлович, Кінзбурська Вікторія Олександрівна, Захарченко Володимир Васильович, Негулевський Ігор Петрович, Костюх Анатолій Вячеславович.
2. 6 вересня 2022 року законопроєкт № 7662 був включений до порядку денного восьмої сесії Верховної Ради України (Постанова № 2557-IX) та ухвалений основу (“за” – 281 голос).
3. Законопроєкт № 7662 передбачає внесення змін до законів України “Про Конституційний Суд України” 13 липня 2017 року № 2136-VIII, “Про забезпечення функціонування української мови як державної” від 25 квітня 2019 року № 2704-VIII, “Про запобігання корупції” від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII, а також Регламенту Верховної Ради України, затвердженого законом від 10 лютого 2010 року № 1861-VI.
4. Законопроєкт № 7662 пропонує такі новації:
1) проведення відбору кандидатур на посаду судді Конституційного Суду на конкурсних засадах щодо осіб, яких призначає Президент України, конкурсною комісією, яку створює Президент України,
2) підготовка питання щодо розгляду на конкурсних засадах кандидатур на посаду судді Конституційного Суду за квотою Верховної Ради України здійснює комітет, до предмета відання якого належать питання правового статусу Конституційного Суду України (Комітет Верховної Ради України з питань правової політики), а щодо кандидатур, які призначаються за квотою з’їзду суддів, — Рада суддів України;
3) залучення до процедури відбору кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України за квотами Верховної Ради України та зʼїзду суддів нового спеціального органу – Дорадчої групи експертів (Дорадча група), яка сприятиме відповідним субʼєктам, що призначають суддів Конституційного Суду України, в оцінці моральних якостей і рівня компетентності у сфері права кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України;
4) Дорадча група діє у складі шести членів, які обираються безстроково та беруть участь в її роботі на громадських засадах: одна особа, визначена Президентом України; одна особа, визначена Верховною Радою України; одна особа, визначена з’їздом суддів України; одна особа, визначена Європейською комісією “За демократію через право”; дві особи, визначені міжнародними та іноземними організаціями, які відповідно до міжнародних або міждержавних угод протягом останніх п’яти років надають Україні міжнародну технічну допомогу у сфері конституційної реформи та/або верховенства права, та/або захисту прав людини, та/або запобігання і протидії корупції.
5. Зауваження та рекомендації ЦППР щодо законопроєкту № 7662:
1) Законопроєкт пропонує два окремих порядки проведення відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, які призначаються за квотами різних субʼєктів (один — щодо кандидатів за квотою Президента, другий — щодо кандидатів за квотою Верховної Ради України та зʼїзду суддів). Оскільки Конституція України встановлює єдині вимоги до всіх суддів Конституційного Суду України незалежно від суб’єкта призначення, було б доцільніше передбачити уніфікований підхід до відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України на конкурсних засадах з використанням єдиного, спеціально створеного для цієї мети, органу відповідно до рекомендації Венеційської комісії.
2) У законопроєкті відсутня належна деталізація правового статусу Дорадчої групи як окремого субʼєкта, який бере участь у процесі відбору суддів Конституційного Суду України. В Пояснювальній записці до законопроєкту Дорадча група називається “новим спеціальним органом”, однак в законопроєкті немає положень, які б містили чітку та однозначну характеристику правового статусу Дорадчої групи. На нашу думку, для того, щоб не було юридичної невизначеності щодо статусу Дорадчої групи, в законопроєкті необхідно передбачити, що Дорадча група є допоміжним органом, який бере участь у процесі відбору суддів Конституційного Суду України, однак цей орган per se не є субʼєктом владних повноважень.
3) Юридична конструкція щодо включення представників міжнародних організацій до складу Дорадчої групи має вади потенційної імплементації на практиці, оскільки незрозуміло, яким чином такі міжнародні організації будуть виконувати норми національним правом України, якщо вони per se не перебувають в межах юрисдикції України, а їхня правосуб’єктність є спеціальною (міжнародні організації не можуть вчиняти тих дій, які не передбачені їхніми установчими документами). Необхідно змінити ці положення законопроєкту, передбачивши, що делегування представників міжнародних організацій до процесу відбору суддів Конституційного Суду України може відбуватися виключно за згодою представників таких організацій та, наприклад, за посередництвом Міністерства закордонних справ (юридичне рішення про включення таких представників до складу Дорадчої групи має ухвалювати орган в межах національної юрисдикції України). Крім того, можна запропонувати законодавцю включити до складу Дорадчої групи колишніх суддів Європейського суду з прав людини від України, колишніх членів Венеційської комісії від України, суддів Конституційного Суду України у відставці тощо, які проявили на цих посадах високий рівень професіоналізму та доброчесності.
4) До складу Дорадчої групи експертів не входять представники громадянського суспільства, що суперечить рекомендаціям Венеційської комісії. Крім того, законопроєкт взагалі не передбачає обовʼязкового включення представників міжнародних організацій чи громадянського суспільства до складу конкурсної комісії, яка утворюється Президентом.
5) Положення законопроєкту, відповідно до якого список кандидатів на посаду суддів Конституційного Суду України має містити кількість кандидатур, яка щонайменше втричі перевищує кількість вакантних посад суддів Конституційного Суду України може привести на практиці до затягування процесу відбору суддів Конституційного Суду України, адже у такому випадку необхідно проводити новий конкурс. Доцільно переглянути це положення, зменшивши арифметичне співвідношення між кількістю кандидатів на посаду судді і кількістю вакантних посад.
6) Виникають вагомі сумніви щодо обґрунтованості положень законопроєкту щодо безстроково обрання членів Дорадчої групи з огляду на обсяг повноважень та специфіку діяльності цього допоміжного органу. Більш оптимальним варіантом було б призначення членів Дорадчої групи відповідними субʼєктами на певний строк (наприклад, на 9 років) з подальшим формуванням її персонального складу за принципом кооптації.
7) Окремі положення законопроєкту мають вади конституційності:
а) не всі етапи порядку проведення відбору суддів Конституційного Суду України за квотою Президента підпадають під безпосередню дію закону, незважаючи на пряму норму Конституції щодо проведення такого відбору на конкурсних засадах у визначеному законом порядку;
б) повноваження Президента визначати одну особу до складу Дорадчої групи виходить за межі його конституційних повноважень (оскільки Дорадча група не бере участі у процесі відбору суддів за квотою Президента);
в) положення щодо визначення двох осіб до складу Дорадчої групи міжнародними та іноземними організаціями, які відповідно до міжнародних або міждержавних угод протягом останніх п’яти років надають Україні міжнародну технічну допомогу у сфері конституційної реформи та/або верховенства права, та/або захисту прав людини, та/або запобігання і протидії корупції має вади юридичної визначеності (незрозуміло, які організації маються тут на увазі, а також яким чином вони будуть виконувати ці положення законопроєкту).
8) В законопроєкті присутній ряд неточностей техніко-юридичного характеру, зокрема:
а) запропоновані законопроєктом зміни мають вноситися до Регламенту Верховної Ради України, затвердженого законом, а не до Закону України “Про Регламент Верховної Ради України” (як пропонує законопроєкт);
б) термін “політичні цілі”, “стандарти професійної етики судді Конституційного Суду України”, що вживаються у законопроєкті, мають невизначений характер; в) відповідні положення Регламенту Верховної Ради України та Закону України “Про Конституційний Суд України” у редакції цього законопроєкту не узгоджені між собою, наприклад:
– термінологія абзацу 3 частини восьмої статті 208-4 Регламенту Верховної Ради України та частина четверта статті 10-7 Закону України “Про Конституційний Суд України” щодо додаткового конкурсного відбору/нового конкурсу;
– законопроєкт пропонує виключити статтю 11 Закону України “Про Конституційний Суд України”, однак в інших статтях цього закону залишаються посилання на цю статтю, які не виключаються відповідно до положень цього законопроєкту.
6. Загальний висновок:
ЦППР підтримує прагнення Верховної Ради України щодо вдосконалення процедури відбору суддів Конституційного Суду України на конкурсних засадах, адже запровадження справедливого та прозорого конкурсу до Конституційного Суду України сприятиме формуванню доброчесного та професійного складу Конституційного Суду, а також посилить незалежність цієї інституції.
ЦППР нагадує, що ухвалення та впровадження законодавства щодо процедури відбору суддів Конституційного Суду України, включаючи процес попереднього відбору на основі оцінки їх доброчесності та професійних навичок, відповідно до рекомендацій Венеційської комісії, є однією із рекомендацій Європейської комісії в контексті набуття Україною статусу кандидата на членство у ЄС.
ЦППР рекомендує доопрацювати законопроєкт № 7662 для того, щоб уникнути потенційної невідповідності його положень Конституції України. Крім того, ЦППР рекомендує законодавцю більш послідовно імплементувати рекомендації Венеційської комісії щодо конкурсного відбору суддів Конституційного Суду України.
Аналітичний бріф підготували експерти Центру політико-правових реформ Ю. Кириченко, О. Марусяком, А. Чиркіним в межах проєкту Національного демократичного інституту «Підтримка та розвиток демократичних процесів в Україні під час та після війни» за підтримки американського народу, наданій через Агентство США з Міжнародного Розвитку (USAID).