Аналітична записка ЦППР та РПР щодо проведення конституційної реформи (червень 2016 р.)

Аналітична записка ЦППР та РПР
щодо проведення конституційної реформи (червень 2016 р.)

В Україні проводиться конституційна реформа, яка передбачає конституційні зміни в 3-х напрямках: права людини; децентралізація; реформа правосуддя.

1. Права людини
Конституційною комісією до цього часу не підготовлено остаточного варіанту конституційних змін щодо прав і свобод людини та громадянина.
Триває фаза громадських обговорень проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо прав людини)», який підготовлено Робочою групою Конституційної комісії з прав, свобод та обов’язків людини та громадянина. Зараз у регіонах тривають виїзні засідання для обговорення запропонованих змін. У подальшому заплановано завершений опрацюванням Конституційною Комісією законопроект передати Венеційській Комісії, а в разі ухвалення нею позитивного висновку провести інформаційну кампанію. Фінальним кроком у роботі комісії повинна бути передача напрацьованого законопроекту Президенту України з метою його внесення до Парламенту.

2. Децентралізація
Проект Закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) дотепер очікує розгляду Парламентом. Президент України заявив, що зміни до Конституції в частині децентралізації будуть після виведення військ РФ, оскільки визначальним є безпековий пріоритет за попередніми умовами мінських угод. Нагадаємо, що цей Законопроект було внесено до Парламенту Президентом та попередньо схвалено Парламентом VIII скликання 31 серпня 2015 р. на другій сесії, а Постановою Верховної Ради «Про порядок денний четвертої сесії Верховної Ради України восьмого скликання» № 974-VIII було включено до порядку денного Парламенту. 18 березня Конституційний Суд України офіційно оприлюднив Висновок, у якому зазначив про відповідність запропонованих конституційних змін статтям 157, 158 Конституції.
Експерти ЦППР і групи «Конституційна реформа» РПР застерігають від порушення конституційної процедури при внесенні змін до Конституції щодо децентралізації. Незважаючи на Рішення Конституційного Суду 15 березня 2016 р. № 1-рп/2016, яке дозволяє Парламенту самостійно вирішувати, на якій сесії має бути остаточно ухвалений закон про внесення змін до Конституції, експерти дотримуються позиції, що відповідно до ст. 155 Конституції для внесення змін до Конституції потрібні дві послідовні чергові сесії Парламенту. Положення Конституції є однозначними — стаття 155 Конституції України чітко встановлює часовий проміжок зміни Конституції — це мають бути дві послідовні сесії Парламенту. Експерти наполягають на попередній практиці внесення змін до Конституції та правовій позиції Конституційного Суду. У Рішенні від 17 жовтня 2002 р. (справа № 1-6/2002) Конституційний Суд звертав увагу, що «з сесійним характером роботи Верховної Ради України Конституція України пов’язує й певні особливості здійснення її повноважень … Питання про внесення змін до Конституції України має бути розглянуте і вирішене на двох чергових сесіях Верховної Ради України послідовно (стаття 155 Конституції України)» (п. 3 мотивувальної частини Рішення).

3. Судова реформа
2 червня Парламент остаточно схвалив Проект Закону про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя), а 24 червня Президент його підписав. 29 червня Закон «Про внесення змін до Конституції (щодо правосуддя) було офіційно опубліковано. Також 2 червня з порушенням Регламенту ВРУ Парламент ухвалив імплементаційний закон — нову редакцію Закону України «Про судоустрій і статус суддів», яку Президент України вніс до Парламенту лише 30 травня (законопроект зареєстровано за № 4734).
Експерти ЦППР і групи «Конституційна реформа» РПР відмічають, що конституційні зміни містять багато позитивних змін і новел, зокрема створення та ліквідацію судів законом; вирішення питань кар’єри судді і звільнення Вищою радою правосуддя, яка більше, ніж на половину буде складатися із суддів, обраних суддями; запровадження безстрокового призначення суддів; запровадження оцінювання кожного судді на предмет компетентності, доброчесності, етичності поведінки, а також механізму участі судді у конкурсі або звільнення/переведення у разі ліквідації чи реорганізації суду, в якому він працює.
При цьому експерти засуджують недотримання процедури зміни Закону України «Про судоустрій і статус суддів». Відтак, прогресивні ідеї, закладені в змінах до Конституції та в Законі України «Про судоустрій і статус суддів», можуть бути нівельовані. Негативна ситуація в судовій системі може лише законсервуватися під виглядом формального «врахування вимог громадськості», «створення нових судів» і «оновлення суддівського корпусу».
Експерти закликають ухвалити зміни до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» з метою забезпечення ефективного оновлення суддівського корпусу, а також прозорого та неупередженого добору суддів до нових судів з вирішальним голосом громадськості щодо доброчесності суддів; ухвалити інші імплементаційні закони – спеціальний закон про Вищий антикорупційний суд, який дозволить без зволікань запустити цей суд і забезпечить незалежність суддів цього суду; зміни до Закону України «Про Вищу раду юстиції», без яких після набрання чинності новим законом «Про судоустрій і статус суддів» неможливо буде притягнути до дисциплінарної відповідальності, у т.ч. звільнити з посади, жодного суддю;  нову редакцію Закону «Про Конституційний Суд України»; зміни до процесуального законодавства (див. Заяву РПР).
Проект Закону про внесення змін до Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України та суддів) № 1776 знаходиться на розгляді в Парламенті. Цей законопроект стосується депутатського та суддівського імунітету. Питання суддівського імунітету врегульовано в конституційних змінах від 2 червня, отже в цій частині він втратив актуальність. Відповідно до частини другої статті 159 Основного Закону Верховна Рада протягом строку своїх повноважень не може двічі змінювати одні й ті ж положення Конституції України.
ЦППР і група «конституційна реформа» РПР вважають, що депутатський імунітет треба звузити, проте не можна ліквідовувати інститут депутатського імунітету, як це передбачено у Законопроекті № 1776. Депутатський імунітет є невід'ємною ознакою парламентаризму.

4. Процедура зміни Конституції
Проект Закону про процедуру підготовки проекту нової Конституції України № 3781 опрацьовується в Комітеті ВРУ з питань правової політики та правосуддя.
Конституція України, як більшість європейських конституцій, виходячи з принципу стабільності конституцій, не містить чітких положень щодо процедури прийняття нового Основного Закону. Проте конституційно закріплені принципи верховенства права, народного суверенітету дають право Українському народу визначати конституційний лад.
На сьогодні діє Закон України «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 р., який було ухвалено з порушенням конституційної процедури та містить неконституційний порядок зміни Конституції України, а також встановлює маніпулятивну процедуру проведення національного референдуму. У Конституційному Суді продовжується розгляд справи щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про всеукраїнський референдум» повністю.
У профільному комітеті Парламенту також опрацьовується нова редакція Закону України «Про всеукраїнський референдум» № 2145а, підготовлена провідними незалежними експертами у сфері виборчого права, яку було включено до порядку денного Парламенту Постановою «Про порядок денний четвертої сесії Верховної Ради України восьмого скликання» № 974-VIII.
ЦППР і група «Конституційна реформа» РПР закликають Парламент невідкладно забезпечити демократичне правове регулювання інституту референдуму та скасувати неконституційний порядок зміни Конституції.