Аналітична записка ЦППР та РПР щодо проведення конституційної реформи (16-31 березня 2016 р.)

Аналітична записка ЦППР та РПР
щодо проведення конституційної реформи (16-31 березня 2016 р.)

В Україні проводиться конституційна реформа, яка передбачає конституційні зміни в 3-х напрямках: права людини; децентралізація; реформа правосуддя. На жаль, до цього часу не ініційовано процес зміни Конституції в частині забезпечення балансу гілок влади.

1. Права людини
Зараз продовжуються громадські обговорення щодо підготовки конституційних змін. У березні спостерігається зменшення інтенсивності роботи в цьому напрямку. У цілому напрацювання конституційних змін щодо прав, свобод та обов'язків людини, громадянина проходить відкрито з належним залученням громадян до конституційного процесу.

2. Децентралізація
Проект Закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) дотепер очікує розгляду Парламентом. Нагадаємо, що цей законопроект було внесено до Парламенту Президентом України та попередньо схвалено Парламентом VIII скликання 31 серпня 2015 р. на другій сесії, а Постановою Верховної Ради «Про порядок денний четвертої сесії Верховної Ради України восьмого скликання» № 974-VIII було включено до порядку денного Парламенту.
Питання щодо конституційності ухвалення конституційних змін Парламентом на двох непослідовних сесіях сьогодні розглянуто в Конституційному Суді у межах справи за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо офіційного тлумачення положення статті 155 Конституції «на наступній черговій сесії Верховної Ради України». 18 березня Конституційний Суд України офіційно оприлюднив Рішення в цій справі:
«В аспекті … конституційної процедури прийняття закону про внесення змін до Конституції України, якщо відповідний законопроект був попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, але не розглядався на черговій сесії Верховної Ради України, положення «на наступній черговій сесії Верховної Ради України», застосоване у статті 155 Конституції України відповідно до її цілей, у взаємозв’язку з положеннями частини другої статті 8, частини першої статті 82, частин першої, другої, п’ятої статті 83, частини другої статті 84, частини першої статті 158 Основного Закону України необхідно розуміти так, що наступною черговою сесією Верховної Ради України є чергова сесія парламенту, яка має відбутися відповідно до положень розділу XIII «Внесення змін до Конституції України» Основного Закону України та Регламенту Верховної Ради України і на якій законопроект про внесення змін до Конституції України, попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, вважатиметься прийнятим як закон, якщо за нього проголосує не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України.».
Експерти ЦППР і групи «конституційна реформа» РПР застерігають від порушення конституційної процедури при внесенні змін до Конституції щодо децентралізації та правосуддя. Вказане Рішення Конституційного Суду викликало велику критику правничої спільноти, а також має шість окремих думок суддів Конституційного Суду. Експерти дотримуються позиції, що відповідно до ст. 155 Конституції потрібні дві послідовні чергові сесії Парламенту. Положення Конституції є однозначними – стаття 155 Конституції України чітко встановлює часовий проміжок зміни Конституції – це мають бути дві послідовні сесії Парламенту. Експерти наполягають на попередній практиці внесення змін до Конституції та правових позиціях Конституційного Суду, а саме: у Рішенні від 17 жовтня 2002 р. (справа № 1-6/2002) Конституційний Суд звертав увагу, що «з сесійним характером роботи Верховної Ради України Конституція України пов’язує й певні особливості здійснення її повноважень … Питання про внесення змін до Конституції України має бути розглянуте і вирішене на двох чергових сесіях Верховної Ради України послідовно (стаття 155 Конституції України)» (п. 3 мотивувальної частини Рішення).

3. Судова реформа
Проект Закону про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) наразі опрацьовується в профільному комітеті. Нагадаємо, що 2 лютого 2016 р. Парламент його попередньо схвалив та включив до порядку денного четвертої сесії.
Проведення конституційної реформи в частині правосуддя є необхідним для виконання рекомендацій органів Ради Європи в судовій системі. Без цих змін неможливо, зокрема, забезпечити функціонування незалежного від виконавчої та законодавчої влади органу, який би відповідав за призначення та кар'єру суддів і виконати багато інших рекомендацій. При цьому експерти ЦППР та РПР наполягають, що прийняття конституційних змін щодо правосуддя повинно обов'язково супроводжуватися пакетом імплементаційних законопроектів, які визначать, зокрема, порядок і строки створення нових судів, добору суддів у них, урегулюють питання адвокатури, доступу до правничої професії, конкурсного добору Генерального прокурора і суддів Конституційного Суду.
Проект Закону про внесення змін до Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України та суддів) № 1776 очікує розгляду Парламентом. Цей законопроект стосується депутатського та суддівського імунітету та зараз очікує розгляду Парламентом.
Нагадаємо, що Постановою Верховної Ради «Про порядок денний четвертої сесії Верховної Ради України восьмого скликання» № 974-VIII цей законопроект було включено до порядку денного Парламенту.
Питання суддівського імунітету врегульовано у комплексному законопроекті щодо правосуддя.
Експерти ЦППР і групи «конституційна реформа» РПР вважають, що депутатський імунітет треба звузити, проте не можна ліквідовувати інститут депутатського імунітету, як це передбачено у Законопроекті № 1776. Депутатський імунітет є невід'ємною ознакою парламентаризму.

4. Процедура зміни Конституції
Проект Закону про процедуру підготовки проекту нової Конституції України № 3781 опрацьовується в Комітеті з питань правової політики та правосуддя.
Конституція України, як більшість європейських конституцій, виходячи з принципу стабільності конституцій, не містить чітких положень щодо процедури прийняття нового Основного Закону. Проте конституційно закріплені принципи верховенства права, народного суверенітету дають право Українському народу визначати конституційний лад.
Станом на лютий 2016 р. діє Закон України «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 р., який було ухвалено з порушенням конституційної процедури. Закон містить неконституційний порядок зміни Конституції України та встановлює маніпулятивну процедуру проведення національного референдуму. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2014 р. дії та бездіяльність першого заступника Голови Верховної Ради України VI скликання Адама Мартинюка під час розгляду проекту Закону про всеукраїнський референдум (№ 6278) (що набув статусу Закону № 5475-VI) на ранковому пленарному засіданні одинадцятої сесії Верховної Ради України 6 листопада 2012 р. визнані протиправними, див. http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/37535704.
На сьогодні в Конституційному Суді відкрито провадження у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про всеукраїнський референдум». 24 березня 2016 р. розпочався розгляд справи у формі усного слухання. Постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2014 р., що набула законної сили, має для Конституційного Суду преюдиційний характер.
У профільному комітеті також опрацьовується нова редакцію Закону України «Про всеукраїнський референдум» № 2145а, підготовлена провідними незалежними експертами в сфері виборчого права, яку було включено до порядку денного Парламенту Постановою Верховної Ради «Про порядок денний четвертої сесії Верховної Ради України восьмого скликання» № 974-VIII.
Експерти ЦППР і група «конституційна реформа» РПР закликають Парламент невідкладно забезпечити демократичне правове регулювання інституту національного референдуму та скасувати неконституційний порядок зміни Конституції.

5. Залучення громадськості до конституційної реформи
Спостерігається посилення зацікавленості громадянського суспільства питаннями конституційного процесу. Поряд з паузою влади у сфері конституційної реформи, з’явилися заходи, ініційовані представниками громадянського суспільства. Так, 16 березня 2016 р. відбувся форум «Новий суспільний договір», організований на базі коаліції громадянського суспільства «Народна Конституція». Форум підтримує ідею нового установчого процесу в України, а саме: ухвалення нової Конституції, яка підготовлена Конституційними Зборами (спеціальним органом обраним Українським народом) на всеукраїнському референдумі.