Актуальні проблеми системи державних закупівель за кошти бюджетів в Україні

Анотація і постановка проблеми:  Зробивши внутрішній, порівняльний та хронологічний аналізи системи закупівель за бюджетні кошти, що складалася в Україні з 2010-го року, після понад дворічної перерви у законодавчому регулюванні конкурентності режиму  здійснення державних видатків, автор прийшов до висновку, що Україна запровадила концепцію конкурентного режиму взаємовідносин між потенційними постачальниками товарів, робіт та послуг – одержувачами бюджетних коштів.  Проте практика проведення закупівель протягом 2012-го року (поза рамками процедур – 194,5 млрд. грн. (45,44% від загального обсягу) та застосування процедури закупівлі в одного учасника (215,3 млрд. грн., або  50,30% від загального обсягу), що в Законі України № 2289-VI вважається винятком, хоча на рівні відносин організаційно-правових форм та форм власності цю процедуру у деяких випадках можна було б обґрунтувати стратегічними міркуваннями, ставлять під сумнів фактичну, а не концептуальну конкурентність у зазначених взаємовідносинах.  Але чи може для вирішення поточних проблем розвитку системи державних закупівель в Україні бути корисним досвід країн – членів ЄС, зокрема тих, що приєдналися до ЄС як учасники Вишеградської групи? 

 

Стратегія розвитку державних закупівель та /чи Стратегія розвитку системи управління державними фінансами

Стратегія розвитку системи управління державними фінансами, затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 р. № 774-р, фактично замінила проект Стратегії розвитку державних закупівель, наявність якої передбачена пунктом 2 частини першої статті 8 Закону України від 1 червня 2010 року № 2289-VI «Про здійснення державних закупівель», відповідно до якого розроблення  та  затвердження  Стратегії  розвитку системи  державних закупівель є однією з основних функцій уповноваженого органу, тобто Міністерства економічного розвитку і торгівлі України.  Розділ VII Стратегії розвитку системи управління державними фінансами отримав назву «розвиток системи державних закупівель». 

Оскільки стаття 2 Закону України від 1 червня 2010 року № 2289-VI «Про здійснення державних закупівель», істотно звузила сферу його застосування фактично до витрат бюджетних коштів, то і стратегія, передбачена пунктом 2 частини першої статті 8 цього закону, також повинна стати стратегією розвитку закупівель за кошти Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів. 

З точки зору концепції здійснення бюджетних витрат центральним чи місцевим органом виконавчої влади – розпорядником  коштів бюджетів, існує дві альтернативні стратегії розвитку:

1) розпорядник бюджетних коштів, який є замовником товарів, робіт та послуг, слідує моделі групи, що відповідає вертикально інтегрованій групі компаній, яка консолідує фінансову звітність у дусі

Національного положення (стандарту) бухгалтерського обліку 2 «Консолідована фінансова звітність», затвердженого наказом МФУ від 27.06.2013 року № 628, наслідком чого є застосування процедури закупівлі в одного учасника не як одного з дев’яти винятків, а зі стратегічних міркувань.

2) розпорядник бюджетних коштів не враховує форму власності постачальника товарів, робіт та послуг, головним орієнтиром щодо обліку якої тимчасово може бути Державний класифікатор України ДК 001:2004 «Класифікація форм власності».

Чому питання організаційно-правової форми є настільки важливим?  Розділ VII Стратегії розвитку системи управління державними фінансами встановив, що «у2012 році частка процедур закупівель в одного учасника становила 30 відсотків у загальній кількості проведених процедур та понад 50 відсотків у їх загальній вартості», тобто 215,3 млрд. грн.    

Стратегія розвитку системи управління державними фінансами водночас пояснила, що «частково така ситуація зумовлена необхідністю закупівлі комунальних послуг у монополістів із застосуванням процедур закупівель».  Процедура закупівлі в одного учасника є не лише неціновою, але і неконкурентною процедурою, яка може застосовуватися як виняток у дев’яти випадках.  Але детальніше розкриття причин її застосування у Стратегії відсутнє. 

            Чи не може використання цієї процедури бути пояснене тим, що значна частина (головних) розпорядників коштів бюджетів використовує відомчу систему постачальників державної чи комунальної форм власності, прикриваючись винятком № 2?   

Саме на рівні організаційно-правової форми приймається рішення, чи залишатимуться грошові кошти всередині бюджету (якщо постачальником обрати казенне підприємство), чи збережеться відомче підпорядкування.  А на рівні форми власності приймається рішення, чи робочі місця будуть створюватися в державному (комунальному), чи в приватному секторі. 

У першому випадку центральний чи місцевий орган виконавчої влади буде створювати чи використовувати казенні (некомерційні), державні чи комунальні госпрозрахункові (комерційні) унітарні підприємства, операційна діяльність яких спрямовуватиметься на задоволення потреб замовника, а в другому випадку установи чи організації центрального чи місцевого органу виконавчої влади, що є розпорядниками бюджетних коштів, замість створення таких підприємств, замовлятимуть товари, роботи та послуги в осіб, не пов’язаних як із самою державою чи територіальною громадою взагалі, так і з безпосереднім замовником, зокрема. 

Крім питань організаційно-правових форм підприємств та господарських товариств, також як і форм власності одержувачів бюджетних коштів, іншими питаннями стратегії могли б стати:

 1) податок на додану вартість, який є податком на кінцевого споживача (при закупівлі товарів, робіт та послуг у замовника, зареєстрованого платником ПДВ, повинне виникати право на податковий кредит);

2)  питання державного замовлення в пріоритетних  галузях, коли постачальнику державної чи комунальної форми власності встановлюється кількість товарів та послуг, щодо яких останній повинен отримати казначейське фінансування (визначення переліку пріоритетних галузей, правил поширення державного замовлення як на загальнодержавні бюджетні програми, що виконуються в межах цільових програм, так і регіональні (місцеві) цільові програми), також як і часткової стандартизації державних контрактів, що укладаються при виконанні державного замовлення, відповідно до четвертої статті  13 Господарського кодексу України від 16 січня 2003 року;

3) питання часткової стандартизації договорів про закупівлю (платіжно-кредитних, цінових та інших відносин), скасованої у зв’язку з прийняттям  Закону України від 4 липня 2012 року № 5044-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань державних закупівель» шляхом виключення абзацу  другого  частини  першої  статті  40 Закону України № 2289-VI,  часткової стандартизації рамкових угод, які є однією з квазіпроцедур;

4)  проблема визначення потреб у товарах, роботах та послугах, яка пов’язана з одним з чотирьох запланованих видів результативних показників програмно-цільового методу, визначених у ч. 5 ст. 20 Бюджетного кодексу України від 8 липня 2010 року N 2456-VI, та рекомендованих Наказом МФУ № 15 від 14.01.11 року.  А саме з запланованими результативними показниками затрат (ресурсне забезпечення),   які визначають обсяги і структуру необхідних ресурсів.  По суті аналіз потреб є кількісною складовою результативних показників затрат.  При додаванні цінової частини до кількісної (аналіз потреб) можна сформувати запланований результативний показник затрат, необхідних для виконання заходів, які будуть відображені розпорядником коштів у бюджетному запиті;

5) запобігання конфліктам інтересів, що можуть виникати між різними групами інтересів;

6) міжбюджетні відносини між бюджетом одного рівня (наприклад, Державним бюджетом та його головними розпорядниками) та бюджетами нижчих рівнів та їх розпорядниками, деякі з яких здійснюють делеговані повноваження.

Досвід країн – членів ЄС для вирішення проблеми України:країнам-членам ЄС передусім потрібно імплементувати в національне законодавство Директиви Європейського Союзу №№ 92/50/EEC, 93/36/EEC, 93/38/EEC, 97/52/EC, 98/4/EC, 2001/78/EC, 2004/17/EC«UtilitiesDirective» та 2004/18/EC«ContractAwardDirective».  Тобто розробка національним регулятором національної стратегії розвитку державних закупівель не є можливою.  Розмір ЄС може бути перешкодою для врахування специфіки індивідуальних відносин всередині країни на рівні бюджет (бюджетна установа) – некомерційне (казенне), комерційне (госпрозрахункове) підприємство та господарське товариство державної, комунальної чи приватної форми власності.  В якості контраргумента можна навести пороговість оприлюднення закупівель всередині ЄС, яка створює ніші для кожної організаційно-правової форми.

 

Повноваження головних розпорядників коштів бюджетів називаються бюджетним призначенням, яке має кількісні, часові  і  цільові   обмеження  та  дозволяє  надавати  бюджетні асигнування, що робляться відповідно до пункту 8 статті 2  Бюджетного кодексу України від 8 липня 2010 року N2456-VI. Здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням вважається нецільовим використанням бюджетних коштів, що переслідується статтею 210 Кримінального кодексу України від 5 квітня 2001 року № 2341-III. 

 

Беручи до уваги велику кількість різних груп інтересів, задіяних у процесі закупівель, треба відзначити, що одна з цих груп одночасно може бути як одержувачами державних (публічних) коштів, так і розпорядниками державних та власних коштів, що замовляє товари, роботи та послуги.  Цією групою є казенні (некомерційні) та госпрозрахункові (комерційні) підприємства, також як і господарські товариства державної та комунальної форм власності.   

З точки зору економії державних коштів, підприємства та господарські товариства можуть реєструватися платниками ПДВ, а отже, отримувати відшкодування цього податку, не беручи на себе тягар кінцевого споживача.   

            Порівняльна таблиця пороговості оприлюднення державних закупівель – вартість предмета закупівлі дорівнює або  перевищує.

	Україна: оприлюднюється  на веб-порталі Уповноваженого органу та у «Віснику державних закупівель»,  у т.ч. ПДВ 20%	Україна: у міжнародному інформаційному виданні з питань державних  закупівель Уповноваженого органу, у т.ч. ПДВ 20%	ЄС: Оприлюднюється в the Official Journal of the European Union, без ПДВ
Державне замовлення для пріоритетних галузей економіки	Закон України від 22.12.1995 № 493/95-ВР	ЗУ від 22.12.1995 № 493/95-ВР	Не відомо.
Оголошення про допорогові закупівлі	Закон України № 2289-VIне містить згадок про оприлюднення додатку до річного плану, в якому повинен у довільній формі відображатися предмет закупівлі у випадку, якщо вартість закупівлі є менше сум, визначених у частині 1 статті 2 Закону України № 2289-VI.	Оприлюднюється на місцевому рівні.
РОБОТИ
Оголошення про закупівлю робіт, у т.ч. казенними підприємствами  (не мають власних коштів(лише державні).	≥ 1 000 000 грн. (дія закону України № 2289-VIне поширюється на випадки укладення трудових  договорів) (для суб’єктів природних монополій:- частиною 3 статті 2 ЗУ від 24.05.2012 р. № 4851): ≥ 1 000 000 грн.)	>€ 500 000  (5 433 650,00 грн.)	>€4 845 000 (52 652 068,50 грн.)
Оголошення про закупівлю робітунітарних комунальних /державних підприємств	Регулюються відомчими актами та статутами (для суб’єктів природних монополій – частиною 3 статті 2 ЗУ від 24.05.2012 р. № 4851): ≥ 10 000 000 грн.)	так саме як у «Віснику державних закупівель»	Не відомо
Оголошення про закупівлю робітгосподарських товариств державної та комунальної форм власності.	Регулюються відомчими актами та статутами (для суб’єктів природних монополій:частиною 2 статті 2ЗУ від 24.05.2012 р. № 4851: ≥ 10 000 000 грн.)	так саме як у «Віснику державних закупівель»	Не відомо
ТОВАРИ (вартість предмета закупівлі дорівнює або  перевищує)
Оголошення про закупівлю товарівцентральних органів виконавчої влади	≥  100 000 грн.	>€200 000 (2 173 460 грн.)	>€125 000 (1 358 412,50 грн.)
Оголошення про закупівлю товарівнецентральних органів виконавчої влади	≥  100 000 грн.	>€200 000 (2 173 460 грн.)	>€ 193 000 (2 097 388,90 грн.)
Оголошення про закупівлю товарів казенних підприємств (не мають власних коштів(лише державні).	≥  100 000 грн.	Не відомо.	Не відомо.
Оголошення про закупівлю товарів унітарних комунальних /державних підприємств	Регулюються відомчими актами та статутами (для суб’єктів природних монополій: частиною 3 статті 2 ЗУ від 24.05.2012 р. № 4851) ≥  5 000 000 грн.	Не відомо.	Не відомо.
Оголошення про закупівлю товарів господарських товариств державної та комунальної форм власності	Регулюються відомчими актами та статутами (для суб’єктів природних монополій:частиною 3 статті 2 ЗУ від 24.05.2012 р. № 4851)  ≥  5 000 000 грн.	Не відомо.	Не відомо.
ПОСЛУГИ (вартість предмета закупівлі дорівнює або  перевищує)
Оголошення про закупівлю послуг центральних органів виконавчої влади	≥100 000 грн. (≥300 000 грн. у будівництві)	>€300 000 (3 260 190 грн.)	>€125 000 (1 358 412,50 грн.)
Оголошення про закупівлю послуг нецентральних органів виконавчої влади	≥  100 000 грн. (≥300 000 грн. у будівництві)	>€300 000 (3 260 190 грн.)	>€ 193 000 (2 097 388,90 грн.)
Оголошення про закупівлю послугказенних підприємств (не мають власних коштів(лише державні)	Не мають власних коштів(лише державні).  ≥  100 000 грн. (≥300 000 грн. у будівництві)	Не відомо.	Не відомо.
Оголошення про закупівлю послугунітарних комунальних /державних підприємств	Регулюються відомчими актами та статутами (для суб’єктів природних монополій:частиною 2 статті 2ЗУ від 24.05.2012 р. № 4851: ≥ 5 000 000 грн.)	Регулюються відомчими актами та статутами (для суб’єктів природних монополій:частиною 2 статті 2ЗУ від 24.05.2012 р. № 4851: ≥ 5 000 000 грн.).	>€ 387 000 (4 205 645,10 грн.) (у сфері водопостачання, енергетики, транспорту та пошти).
Оголошення про закупівлю послуггосподарських товариств державної та комунальної форм власності	Регулюються відомчими актами та статутами (для суб’єктів природних монополій:частиною 2 статті 2ЗУ від 24.05.2012 р. № 4851: ≥ 5 000 000 грн.)	Регулюються відомчими актами та статутами (для суб’єктів природних монополій:частиною 2 статті 2ЗУ від 24.05.2012 р. № 4851: ≥ 5 000 000 грн.).	Не відомо.

 

 

Джерело: The Official Journal of the European Union, абзац 1 частини першої статті 2Закону  України від 1 червня 2010 року № 2289-VI

[1]   Абзац  перший частини другої статті 10 Закону України № 2289-VI.

[2] Абзац  третій  частини  першоїстатті 2Закону України № 2289-VI.

[3] Офіційний курс НБУ: EUR/UAH 10,8673 (28.11.2013 р.).

            Як бачимо, регулятори різних країн дійшли консенсусу щодо того, що монетарна вартість «допорогових закупівель» не є достатньою, щоб вимагати стандартизації оголошень про закупівлі та проведення процедур закупівель.  Проте, на відміну від практики, застосовуваної країнами ЄС, слідуючи радянській «інвалютній традиції», абзацом першим частини четвертої  статті  10 Закону України № 2289-VI«Про здійснення державних закупівель» було запроваджене обов’язкове додаткове розміщення інформації з «інвалютними порогами» у міжнародному інформаційному виданні з питань державних закупівель уповноваженого органу та на веб-порталі уповноваженого органу англійською мовою, якщо очікувана вартість закупівлі перевищує суми, визначені у стовпці 2 таблиці.   

Ймовірно, було б достатньо створити англомовну версію «Вісника державних закупівель» для нерезидентських холдингів, оскільки господарське підприємство приватної форми власності в якості потенційного постачальника товарів, робіт та послуг швидше за все буде резидентом, а отже, запровадження «нерезидентських порогів для оприлюднення» є нерентабельним.

Досвід країн – членів ЄС для вирішення проблеми України: Залишивши поза увагою державне замовлення, можна констатувати цілковиту схожість пороговості оприлюднення оголошень про закупівлі за бюджетні кошти в Україні та у країнах, які імплементують директиви ЄС.  Характерними особливостями «допорогових закупівель» є:

 –необов’язковість формування розпорядником комітетів з конкурсних торгів, протоколами яких затверджуються річні плани закупівель, попри те, що ведуться реєстри таких закупівель,

 –  предмет таких закупівель відображається у довільній формі у доповненні до річного плану закупівель,

 –  оголошення про проведення процедури закупівель не робляться для закупівель, вартість яких менше сум, визначених у частині першій статті 2 Закону України № 2289-VI. 

 

Державні (публічні) кошти України

Чи застосовуються наведені у попередній таблиці процедури закупівель лише до коштів бюджетів (питома вага консолідованих бюджетів на 2013-й рік була запланована на рівні 28,5% номінального ВВП), чи до всіх видів державних (публічних) коштів? 

Базове законодавство України щодо державних (публічних) коштів включає:

1) Закон України від 1 червня 2010 року № 2289-VI «Про здійснення державних закупівель», що у пункті 4 частини першої статті 1 розбив державні (публічні) кошти на:

    кошти Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів (платіжно-кредитні відносини врегульовуються Постановою КМУ від 9 жовтня 2006 р. № 1404  «Питання попередньої оплати товарів, робіт і послуг, що закуповуються за бюджетні кошти»),

     кошти Національного банку України,

     кошти державних цільових фондів,

     кошти Пенсійного фонду України, 

     кошти загальнообов’язкового державного соціального страхування, 

     кошти загальнообов’язкового державного  соціального страхування на  випадок безробіття,

     кошти загальнообов’язкового державного соціального страхування у зв’язку з тимчасовою  втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням,

     кошти, передбачені Законом України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності», 

     кошти установ чи організацій, утворених у встановленому порядку органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями чи органами місцевого самоврядування, кошти державних та місцевих фондів,

     кошти державного оборонного замовлення, 

     кошти державного замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб, 

     кошти державного матеріального  резерву,

     кошти Аграрного фонду,