Щотижневий аналіз 29 травня – 04 червня 2024 року

Верховна Рада вивела земельну сферу з-під дії Закону про адмінпроцедуру всупереч вимогам ЄС

Подія

22 травня 2024 року Верховна Рада ухвалила у другому читанні Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту інтересів власників земельних часток (паїв), а також застосування адміністративної процедури у сфері земельних відносин» (на основі законопроекту № 11150). У статті 17-2 ухваленого закону передбачається ціла низка винятків для сфери земельних відносин щодо поширення на неї норм Закону України «Про адміністративну процедуру» (далі – ЗАП). У такий спосіб фактично – земельну сферу майже повністю виключили з-під дії ЗАП. 

Позиція ЦППР

ЦППР категорично не підтримує будь-які нові винятки щодо непоширення ЗАП на ті чи інші правовідносини, де має місце прийняття адміністративних актів (окрім тих, що були закріплені у ч. 2 статті 1 ЗАП на момент його прийняття у другому читанні). Особливо це стосується земельної сфери відносин, де громадяни чи не найбільше потерпають від свавілля з боку адміністративних органів та потребують захисту своїх базових прав та законних інтересів, що їм надає ЗАП, а також потрібне особливо ретельне збалансування приватних та публічних інтересів. 

Отже, у статті 17-2 ухваленого 22.05.2024 року закону (з проекту № 11150) передбачають наступні винятки щодо застосуванн норм ЗАП у земельній сфері: 

– виключення адміністративного оскарження (залишається лише оскарження в судовому порядку) (ч. 2 та 3 статті 17-2);

– визнання нікчемними рішень органами виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування не допускається (ч. 3 статті 17-2);

– врегулювання спорів між адміністративними органами щодо компетенції у сфері земельних відносин шляхом погодження (прийняття узгодженого рішення) зазначеними органами або органами вищого рівня, а також здійснення адміністративної взаємодопомоги при здійсненнями зазначеними органами повноважень у сфері земельних відносин не допускається (ч. 4 статті 17-2);

– надсилання заяви за належністю або залишення її без розгляду не допускається(ч. 5 статті 17-2);

– відкликання адміністративного акта з мотивів суспільної необхідності не допускається без згоди особи (ч. 6 статті 17-2);

– заходи впливу, передбачені статтею 93 ЗАП, спрямовані на виконання особами адміністративних актів у сфері земельних відносин, застосовуються виключно за рішенням суду (застосування адміністративним органом не допускається) (ч. 7 статті 17-2);

– пояснення свідків, висновки або пояснення експертів, консультації або роз’яснення спеціалістів не можуть бути доказами. Під час прийняття рішень адміністративним органом, його посадовою особою особи, які сприяють розгляду справи, не залучаються, слухання у справі не проводяться (ч. 10 статті 17- 2);

– мотивування (обґрунтування) адміністративного акта у сфері земельних відносин не є обов’язковим (ч. 11 статті 17-2), окрім кількох незначних винятків;

– адміністративний акт у сфері земельних відносин набирає чинності з моменту його прийняття, а не з моменту доведення його до відома особи (ч. 12 статті 17-2).

Отже, такими змінами робляться винятки з таких базових принципів ЗАП:

– з принципу забезпечення права особи на участь у адміністративному провадженні (через заборону проведення слухань. Хоча саме у питаннях відведення землі є найбільша конфліктність і заінтересовані особи відповідно до ЗАП);

– з принципу гарантування ефективних засобів правового захисту (через заборону адміністративного оскарження та відхилення від  правил набрання чинності адмінактами у цій сфері. Тобто громадян направляють лише до суду);

– з принципу законності (через обмеження повноважень адміністративних органів на дострокове припинення дії протиправних актів. При цьому для України дуже актуальна проблема незаконних забудов берегів і маєтків у заповідниках, нецільового і протиправного використання землі);

– з принципу обґрунтованості (відмовне рішення по земельних питаннях можна не мотивувати) та з інших важливих норм і принципів ЗАП. 

Отже, зазначені вище положення закону (за проектом 11150) суттєво обмежують право громадян на належне адміністрування (що забезпечується ЗАП) у сфері управління земельними ресурсами без належного обґрунтування. Цей проєкт Закону фактично звужує права землевласників, громадян, які мають право на отримання земельної ділянки, і надає їм менше гарантій та механізмів захисту.

Законопроєкт підриває позитивний вплив ЗАП і створює вкрай небезпечний прецедент для інших секторів.

Наостанок варто вкотре наголосити, що Єврокомісія, у своїх висновках щодо оцінки виконання Україною семи кроків до членства у ЄС, назвала ЗАП ключовим законом для забезпечення права особи на належне адміністрування і закликала Україну утримуватися від нових винятків з цього Закону. 

Отже, на думку ЦППР до закону від 22.05.2024 р.  має бути застосоване вето Президента України з вимогою виключення з нього положень статті 17-2 як таких, що суперечать євроінтеграційним зобов’язанням України або ж їх суттєвого доопрацювання.

Верховна Рада розгляне питання створення Військової поліції

Подія

30 травня 2024 року Комітет Верховної Ради з питань правоохоронної діяльності ухвалив рішення подати доопрацьовану редакцію законопроєкту  «Про Військову поліцію» (реєстр. № 6569-д) на реєстрацію, з висновком Комітету про прийняття його за основу. Зважаючи на актуальність питання реформування органів системи військової юстиції, яке нагально постало у звʼязку із повномасштабним вторгненням військ держави-агресора на територію України, а також необхідність посилення контролю за дисципліною в лавах Збройних Сил України, прогнозується, що законопроєкт буде ухвалено найближчим часом.

Ним пропонується:

– утворити Військову поліцію як військове формування з правоохоронними функціями, що входить до складу сектору безпеки і оборони, призначенням якого є забезпечення правопорядку і військової дисципліни у Міністерстві оборони, Збройних Силах України та Державній спеціальній службі транспорту;

– діяльність ВП спрямовується та координується Кабінетом Міністрів через Міністра оборони (під час воєнного стану функція координації та спрямування прямо покладається на Головнокомандувача Збройних Сил України);

– основними функція ВП стане 1) запобігання попередження, виявлення та припинення кримінальних та адміністративних правопорушень серед військових; 2) провадження у справах про адміністративні правопорушення у цій сфері; 3) оперативно-розшукова діяльність; 4) забезпечення правопорядку і військової дисципліни серед військовослужбовців тощо;

– військова поліція комплектується за рахунок чисельності Збройних Сил України та не може перевищувати 1,5 відсотка чисельності Збройних Сил України;

– Військова служба правопорядку (ВСП) ліквідується Міністерством оборони України у трьохмісячний строк з дня початку діяльності Військової поліції.

31 травня Міністерство оборони України підтримало створення Військової поліції та наголосило на необхідності наділення Військової поліції функцією досудового розслідування кримінальних правопорушень, яка цією версією проєкту Закону не передбачена.

Також зареєстровано проєкт Закону № 6570-д про внесення змін до КУпАП, КК України та КПК України щодо запровадження діяльності Військової поліції, якими врегульовується процесуальна частина: розширення повноважень з притягнення до адміністративної відповідальності, впровадження повноважень з оперативно-розшукової діяльності тощо.

Оцінка ЦППР

Фактично мова йде про реформування Військової служби правопорядку, яка на сьогодні виконує безпекову функцію у Збройних Силах України, що полягає у забезпеченні дотримання дисципліни та внутрішньої безпеки у ЗС України, а також превенції правопорушень й сприяння компетентним органах в їх розслідуванні у випиадку, якщо такі правопорушення було вчинено. При цьому ВСП не має функції досудового розслідування чи контррозвідувальної діяльності та посідає важливе місце в частині превенції та реагування на правопорушення в складі ЗС України, що особливо важливо для підтримання дисципліни, адже це є запорукою боєздатності армії.

Як слушно зазначають автори законопроєкту у Пояснювальній записці: “чинна ВСП у Збройних Силах України на сьогодні немає жодних повноважень щодо здійснення оперативно-розшукових заходів … відсутність належного розшуку дезертирів та інших осіб, які самовільно залишили місця несення служби, незабезпечення невідворотності їх покарання, може негативно позначається на стані боєготовності та правопорядку у Збройних Сил України та інших військових формуваннях. Неузгодженості, колізії па прогалини чинного законодавства, специфіка військової структури держави, інститутів Збройних Сил України та інших військових формувань вказують на необхідність функціонування цілісної системи військової юстиції в Україні, зокрема і утворення Військової поліції, удосконалення діяльності військових прокуратур тощо”.

Таким чином мова йде про перший крок з реформування органів військової юстиції, а саме переформатування Військової служби правопорядку у Військову поліцію шляхом розширення її функцій та повноважень. Ще в 2021 році було схвалено Стратегічний оборонний бюлетень України (Рішення РНБО, введено в дію Указом Президента України від 17 вересня 2021 року № 473/2021), яким передбачалось реформування ВСП у військову поліцію і, як наслідок, досягнення сумісності військової поліції з відповідними структурами держав – членів НАТО, зокрема наділення повноваженнями з розшуку, затримання військовослужбовців, фіксації злочинів, та захисту прав військовослужбовців (стандарт НАТО AJP-3.21).

Пізніше на розгляді Верховної Ради опинилась низка законопроєктів, які стосувались реформування ВСП та ширшого питання утворення нового органу досудового розслідування, наприклад Державне бюро військової юстиції, якому була б передана підслідність Державного бюро розслідувань щодо військових злочинів (злочинів проти порядку несення військової служби) (законопроєкти № 6569 від 28.01.2022; № 6570 від 28.01.2022; № 6569-1 від 15.02.2022; № 6570-1 від 15.02.2022; № 10042 від 13.09.2023 та інші).

Основна відмінність запропонованої Військової поліції поряд з ВСП є:

– розширення повноважень у сфері притягнення до адміністративної відповідальності;
– впровадження оперативних підрозділів, що наділені правом здійснення оперативно-розшукової діяльності та для виконання доручень слідчого ДБР під час розслідування військових кримінальних правопорушень;

– впровадження правових засад діяльності органу, призначення його керівництва, особливостей управління в умовах воєнного стану тощо.

Отже, мова йде про а) розширення повноважень; б) унормування правових засад діяльності, відповідно до стандартів НАТО.

Як зазначалось мова йде лише про одну ланку системи військової юстиції. Чинна редакція законопроєкту про створення Військової поліції залишає відкритим питання досудового розслідування військових кримінальних правопорушень. На актуальність цього питання також звертає увагу Міністерство оборони, наполягаючи на тому, що Військова поліція має бути наділена функцією досудового розслідування кримінальних правопорушень.

Наразі це питання є ключовим, адже Державне бюро розслідувань є недостатньо ефективним у розслідуванні цього виду кримінальних правопорушень. До того ж діяльність Бюро має бути сфокусоване на службових кримінальних правопорушеннях, зокрема корупційних та повʼязаних з корупцією кримінальних правопорушень середньої ланки та порушень прав людини під час розслідування кримінальних правопорушень.

Водночас вимоги, що висуваються до органів досудового розслідування та оперативних підрозділів є дещо різними, тому просте наділення Військової поліції такою функцією є передчасним. Радше мова має йти про окремий орган правопорядку – Державне бюро військової юстиції (чи будь-яка інша назва органу, яка відображає сферу його діяльності) або наділення Військової поліції такими повноваження винятково тимчасово на час дії воєнного стану.

Крім того залишається відкритим питання подальшої реформи військової контррозвідки СБУ, спеціалізації прокурорів та суддів як складових системи військової юстиції в Україні.

Відтак, експерти ЦППР підтримують доопрацьований проєкт Закону №6569-д та №6570-д за умови наявності комплексного бачення подальшого розвитку системи органів військової юстиції, насамперед вирішення питання досудового розслідування військових кримінальних правопорушень.