Щотижневий аналіз 06 – 12 грудня 2023 року

Верховна Рада посилила самостійність САП та частково скасувала «поправки Лозового»

Подія

8 грудня Верховна Рада України ухвалила в цілому проєкт Закону №10060 «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України та інших законодавчих актів України щодо посилення самостійності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури». Того ж дня документ було підписано Президентом України як демонстрація важливості прогресу в напрямку євроінтеграція. Наразі документ готується до опублікування та набрання чинності, яке відбудеться 1 січня 2024 року.

Ним передбачається внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України, Закону України «Про прокуратуру» та інших законів України, якими:

І. посилюється самостійність та організаційну незалежність Спеціалізованої антикорупційної прокуратури шляхом вдосконалення процедури конкурсного відбору на посаду керівника та прокурорів САП; зміцнення спроможності САП регулювати власну організаційну структуру та діяльність; уточнення повноважень керівника САП; визначення механізму підзвітності керівництва САП, яке ґрунтується на оцінці ефективності діяльності САП та проведенні періодичного зовнішнього аудиту її діяльності за участю зовнішніх експертів з міжнародним досвідом; утворення підрозділу внутрішнього контролю САП з повноваженнями участі в питанні притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора САП;

ІІ. частково скасовуються положення КПК України (внесені т.зв. «поправками Лозового» у 2018 році) – положення Кодексу щодо системи обчислення строків досудового розслідування, а саме вносяться зміни до ст. 219, 284, 294 та 615 КПК України.

Оцінка ЦППР

a) стосовно посилення самостійності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури

Експерти ЦППР раніше підготували висновок щодо проєкту Закону №10060 та висновок щодо альтернативного проєкту Закону №10060-2. Послідовна позиція полягала в тому, що експертами підтримувалось посилення самостійності шляхом
1) надання САП окремої юридичної особи;
2) вдосконалення конкурсних засад відбору керівника та прокурорів САП;
3) впровадження зовнішньої незалежності оцінки (аудиту) ефективності САП, хоча варіанти як саме можна було реалізувати ці ідеї на рівні нормативно-правового регулювання були різними, тому ухвалена модель відрізняється від тієї, яка пропонувалась експертами ЦППР, зокрема в межах роботи відповідної робочої групи, утвореної при Комітеті Верховної Ради з питань правоохоронної діяльності.

Водночас експерти ЦППР заперечували ідею створення окремої дисцилінарної комісії для САП, оскільки це посягає на засади єдності системи прокуратури в Україні. В ухваленій редакції Закону відображена компромісна модель – підрозділ внутрішнього контролю вивчає матеріали дисциплінарної скарги до відкриття дисциплінарного провадження Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів, що може забезпечити більшу обʼєктивність під час вирішення питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора САП.

Загалом проєкт Закону посилює самостійність САП, при цьому зберігаючи цей орган в системі прокуратури, хоча і визначаючи для нього особливе місце в системі спеціалізованих прокуратур, що утворюються за потребою в органах прокуратури. До того ж це одна з рекомендацій міжнародних партнерів України, а процеси євроінтеграції передбачають посилення боротьби з корупцією, зокрема шляхом удосконалення інституційної спроможності антикорупційних органів здійснювати свою діяльність.

b) стосовно часткового скасування т.зв. «поправок Лозового»

«Поправки Лозового», а точніше положення кримінального процесуального законодавства щодо обчислення строків досудового розслідування та інші положення, що набрали чинності 16 березня 2018 року (Закон №2147-VIII), були частково скасовані вже двічі:

1) за тиждень після набрання ними чинності було скасовано необхідність подавати клопотання до суду за місцем реєстрації юридичної особи органу досудового розслідування (Закон №2367-VIII);

2) у 2019 році скасовано зміни щодо монополії держави на проведення експертиз в кримінальному провадженні та судового контролю за винесенням постанови про призначення експертизи у кримінальному провадженні (Закон №187-ІХ).

Відтак правильніше сказати, що проєкт Закону №10060 передбачав «доскасування поправок Лозозового», а краще просто «повернення до системи обчислення строків, що діяла до 16 березня 2018 року з урахуванням певних особливостей».  Разом з тим це не охоплюватиме повний перелік т.зв. «поправок Лозового», адже ні ухвалений Закон, ні проєкт Закону №10100, який присвячено саме цьому предмету (і який розглядався як головний в цій темі), не передбачають скасування можливості оскарження повідомлення про підозру. Тож можна лише говорити про «часткове скасування частково скасованих “поправок Лозового”». З огляду на все це простіше говорити про конкретні положення КПК України – щодо строків досудового розслідування, щодо повідомлення про підозру тощо, а не використовувати узагальнений, спрощений і відтак популярний термін «поправки Лозового», який є недостатньо визначений і кожного разу потребує уточнення. 

Насамперед, зазначимо, що відповідно до ч. 3 ст. 1 КПК України зміни до кримінального процесуального законодавства України можуть вноситися виключно законами про внесення змін до цього Кодексу та/або до законодавства про кримінальну відповідальність, та/або до законодавства України про адміністративні правопорушення. Відтак неможливо було внести зміни одним проєктом Закону №10060 до всіх законодавчих актів, згаданих в ньому, адже це є прямим порушенням приписів КПК України. Зміни до цього Кодексу мають вноситись окремим Законом. На жаль, це положення неодноразово порушується законодавцем.

Що ж стосується змістовної частини – скасовано строки досудового розслідування для т.зв. «фактових проваджень», тобто кримінальних проваджень, в яких жодній особі не повідомлено про підозру. Водночас не можна говорити про повне повернення до системи обчислення строків досудового розслідування, що існувала до 16 березня 2018 року, адже:

І. зміни до ст. 294 КПК України, які стосуються продовження строків досудового розслідування після повідомлення особі про підозру скасовано лише частково (тільки частину 1 статті), при цьому чинними залишаються приписи ч. 3 ст. 294 КПК України, які зберігають судовий контроль за продовженням строків на 6 або 12 місяців. Водночас можливість неодноразового продовження виключена з Кодексу.
Така відмінність є позитивною, адже це єдина складова змін, внесених до КПК України т.зв. «поправками Лозового», яка позитивно зарекомендувала себе на практиці, адже в умовах невеликих міст було зменшено практику незаконного тиску на бізнес, оскільки строки досудового розслідування неодноразово продовжували прокурори своєю постановою, тим самим довгий час переслідуючи особу не з метою розслідування, а незаконного тиску. Судовий контроль за продовженням строків досудового розслідування після повідомлення про підозру, тобто після інвазивного втручанням у права і свободи людини, відповідає загальній логіці КПК України, яка вимагає розумних строків досудового розслідування, особливо для випадків, якщо відбулось обмеження прав і свобод людини – застосовано заходи забезпечення, а саме обрано запобіжний захід, арештоване майно тощо.

ІІ. чинним залишається п. 10 ч. 1 ст. 284 КПК України – обовʼязок слідчого судді закрити кримінальне провадження після надходження клопотання учасників кримінального провадження у випадку, коли строки досудового розслідування після повідомлення про підозру спливли (крім випадку повідомлення особі про підозру у вчиненні тяжкого чи особливо тяжкого злочину проти життя та здоров’я особи).
Ця ж відмінність є дискусійною за своєю правовою природою, адже наслідки спливу строків досудового розслідування та здійснення слідчих/процесуальних дій поза їх межами має оцінювати суддею під час судового розгляду, а саме з позиції того чи вплинуло це на допустимість доказів у кримінальному провадженні. При цьому, закриття провадження з формальних підстав є невиправданим, адже обставини спливу строків можуть бути різними, зокрема такими, що не призвели до деформації доказів у кримінальному провадженні.

Врешті дискусійним є п. 20-8 Перехідних положень ухваленого Закону, який наведемо в повному обсязі для кращого розуміння проблеми:

20-8. Положення частини першої статті 219 цього Кодексу в редакції Закону України «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України та інших законодавчих актів України щодо посилення самостійності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури» застосовуються до всіх кримінальних проваджень, досудове розслідування або судовий розгляд яких не завершено до дня набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України та інших законодавчих актів України щодо посилення самостійності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури».

За задумом авторів законодавчої ініціативи таким приписом можна «врятувати» кримінальні провадження, які було закрито судом у звʼязку із спливом строків досудового розслідування, які продовжували прокурори в обʼєднаних кримінальних провадженнях, що викликало бурхливу дискусію, адже ці провадження стосувалися топ-корупції і розглядались у Вищому антикорупційному суді України. Правова позиція Верховного Суду з цього питання змінювалась, відповідно ж до останньої, висловленої Судом в Ухвалі у справі № 725/5513/19 від 16 лютого 2023 року – кримінальне провадження підлягає закриттю, навіть якщо мова йде про обʼєднане провадження, якому присвоєно номер провадження в ЄРДР, внесеного до 16 березня 2018 року (до цього, суди керувались підходом, відповідно до якого у таких провадження строки продовжують прокурори, а не слідчі судді).

Справа в тому, що відповідно до загальних положень КПК України застосовуються правила, чинні на момент початку виконання певної дії або прийняття  певного рішення (ст. 5 Кодексу). Тож можна припустити, що жодних старих проваджень, включно з обʼєднаними провадження НАБУ в яких було продовжено строки прокурорами, а не слідчими суддями, скоріше за все «врятовано» не буде. Загальні положення кодексу (ст. 5, 9 КПК України) мають вищу силу, аніж будь-які перехідні положення Закону, відтак застосування старих правил не є можливим, бо процесуальні рішення про продовження строків уже прийнято в минулому на момент дії старих правил. Отже, відповідний припис перехідних положень просто втрачає сенс з огляду на загальні засади кримінального провадження.

Таким чином ухвалений Закону щодо часткового скасування т.зв. «поправок Лозового» обернений в майбутнє і радше допоможе новим провадженням, адже а) убезпечить від ризику непродовження слідчим суддею строків у разі обґрунтованого довгого розслідування в межах строків давності складних кримінальних проваджень та b) поверне баланс у кримінальне провадження, відповідно до якого лише після повідомлення про підозру мова йде про судовий контроль за дотриманням прав і свобод людини (за винятком НСРД, звісно). Водночас питання скасування п. 10 ч. 1 ст. 284 КПК України – закриття судом кримінального провадження за клопотанням його учасників у звʼязку із спливом строків давності залишається відкритим. Так само як і систематизація положень щодо продовження строків досудового розслідування, передбачених ст. 294 КПК України.