Щотижневий аналіз 04 – 10 жовтня 2023 року

Експерти ЦППР повністю підтримують позицію Венеційської комісії та БДІПЛ щодо законопроєкту №9081

Подія

9 жовтня Європейська комісія «За демократію через право» (Венеційська комісія) опублікувала спільний висновок з Бюро ОБСЄ з демократичних інститутів і прав людини (ОБСЄ/БДІПЛ) (CDL-AD(2023)025) щодо законопроєкту №9081, який покликаний обмежити участь в управлінні державою осіб, пов’язаних з забороненими політичними партіями. 

Законопроєкт спрямований на позбавлення права бути кандидатом на виборах особу, яка була обрана народним депутатом України, депутатом місцевої ради або сільським, селищним, міським головою від політичної партії, діяльність якої заборонена. Строк дії для позбавлення пасивного виборчого права передбачено у 10 років після припинення чинного воєнного стану в Україні та поширюється на усі види загальнонаціональних та місцевих виборів, окрім виборів Президента України. Крім того, законопроєктом розширено перелік документів для реєстрації кандидата на виборах, а також закріплено додаткову підставу відмови в реєстрації чи її скасування у разі встановлення факту обрання відповідного кандидата в минулому від політичної партії, діяльність якої заборонена.

Аналіз Висновку

Венеційська комісія та БДІПЛ здійснили аналіз положень законопроєкту з використанням принципу пропорційності. 

Йдеться про те, що будь-які обмеження права балотуватися на виборах повинні бути передбачені законом, переслідувати легітимну мету, бути обґрунтованими на основі об’єктивних, розумних і недискримінаційних критеріїв, бути пропорційними, з достатніми процесуальними гарантіями, наданими особі для захисту від свавілля. Будь-які обмеження виборчих прав мають бути індивідуалізованими та оцінюватися з урахуванням політичного та історичного контексту конкретної держави (пункт 30). 

Легітимність мети 

Венеційська комісія та БДІПЛ визнала, що мета законопроєкту є сумісною з принципом правовладдя (пункт 34). Цілі законопроєкту, що полягають у захисті національної безпеки, демократичного розвитку, конституційного ладу та територіальної цілісності України, зважаючи на унікальний історичний контекст, слід вважати законними. 

Пропорційність обмеження 

Однак, незважаючи на те, що практика ЄСПЛ неодноразово вказувала на значну дискрецію держави в питаннях виборчого законодавства і зокрема обмеження виборчих прав, межі розсуду є широкими, але не всеохоплюючими (пункт 38). 

Венеційська комісія та БДІПЛ розкритикували автоматичний колективний невибірковий підхід законопроєкту щодо обмеження пасивного виборчого права виключно на підставі обіймання певної виборної посади від забороненої політичної партії.

По-перше, заборона партії не повинна безпосередньо впливати на права всіх цих осіб (пункт 40). По-друге, варто зважати, що не всі особи, на яких поширюється дія законопроєкту, обов’язково несуть відповідальність за рішення та дії, що призвели до заборони партії. Деякі з них могли брати активну участь у незаконних діях, політичної партії, та певна частина може бути обраними представниками, які зайняли нейтральну позицію у цих питаннях. (пункти 43-44). Обмеження пасивного виборчого права має стосуватись лише тих осіб, які брали активну участь або прямо чи опосередковано потурали діям, що призвели до заборони партії. Такі дії мають мати докуметальне підтвердження і повинні оцінюватися на індивідуальній основі (пункт 48). 

За відсутності такої індивідуальної оцінки, відповідна особа не буде вислухана, не отримає вмотивованого рішення, яке б підлягало судовому перегляду, а також не матиме доступу до ефективного засобу правового захисту від порушення права бути обраним, тим самим буде позбавленою важливих процесуальних гарантій (пункт 51). 

Відтак, передбачений підхід суперечить статті 3 Протоколу 1 до ЄКПЛ та не ґрунтується на об’єктивних, обґрунтованих і недискримінаційних критеріях, порушуючи вимоги статті 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права (пункт 49). 

У Висновку підкреслюється, що при запроваджені таких обмежень необхідно дотримуватись принципу свободи вибору виборців: якщо минула діяльність певних політиків в цілому позбавляє їх права обіймати державні виборні посади, виборці повинні мати можливість самостійно дійти такого висновку і не голосувати за цих політиків на майбутніх виборах, якщо вони балотуватимуться на посаду (пункт 38). 

Тривалість обмеження 

У Висновку звертається увагу на те, що передбачений строк обмеження пасивного виборчого права у 10 років є занадто довгим, враховуючи, що початок його дії привʼязаний до моменту припинення воєнного стану в Україні, який є на сьогодні невизначеним. Одразу після закінчення воєнного стану певні обмеження потенційно можуть бути виправдані, але протягом обмеженого періоду часу, що дозволить поступово адаптуватися (пункт 55). 

Певні заходи, що були виправдані введенням воєнного стану, в принципі, не повинні існувати після його закінчення в мирній ситуації, за якої має бути відновлено демократичний устрій у повній мірі.

Повноваження ЦВК

У Висновку також розглянуто питання передбаченого у законопроєкті повноваження ЦВК щодо оприлюднення списку осіб, які на момент введення в Україні воєнного стану були народними депутатами України, депутатами місцевих рад або сільськими, селищними, міськими головами, обраними від партії, діяльність якої заборонена. 

Таке повноваження, на думку Венеційської комісії та БДІПЛ, є політично чутливим (з ризиком політизації), і неупередженість ЦВК може бути поставлена під сумнів у певний момент (пункт 52).

Однак варто зауважити, що, на думку експертів ЦППР, дане повноваження не становить загрози політизації, адже публікація такого списку може бути здійснена виключно ЦВК, як головним субʼєктом адміністрування виборів, що володіє усією повнотою інформації. Такий список варто розцінювати як елемент інформаційного забезпечення виборів, що сприяє отриманню важливої інформації для виборця, щоб вирішити голосувати за такого депутата в майбутньому чи ні.

Рекомендації 

Венеційська комісія та БДІПЛ рекомендує запровадити коротку тривалість обмеження, адекватні критерії, ефективну індивідуальну оцінку та процесуальні гарантії оскарження рішення (пункт 57).

Відповідні обмеження пасивного виборчого права можуть бути запроваджені лише до тих осіб, які своїми діями та висловлюваннями поставили під загрозу національну безпеку та цілісність демократичної держави та/або активно переслідували незаконні цілі заборонених партій, а отже, у разі обрання, становили б загрозу демократичному ладу та національній безпеці України. 

В свою чергу, термін обмеження має бути максимально коротким, за умови що більш тривалий термін може застосовуватись до осіб, які становлять найбільш серйозну загрозу демократичному ладу та національній безпеці.

Оцінка експертів ЦППР

Експерти ЦППР повністю підтримують позицію Венеційської комісії та БДІПЛ щодо законопроєкту №9081. Сподіваємось, що наведені у Висновку аргументи та рекомендації стануть основою для суттєвого доопрацювання законопроєкту; це, в свою чергу, підтвердить спрямованість України до дотримання загальноправових принципів, ключових для демократичної правової держави.

 З Висновком експертів ЦППР щодо законопроєкту №9081 можна ознайомитись за посиланням.