Щотижневий аналіз 5 – 11 липня 2023 року

Зміни до антикорупційного закону: удосконалення створює іншу невизначеність

Подія

4 липня у Верховній Раді України був зареєстрований проєкт Закону № 9457 про внесення змін до Закону України «Про запобігання корупції» щодо удосконалення деяких антикорупційних механізмів. Розроблений Кабінетом Міністрів України (КМУ) проєкт містить положення, які мають:

– забезпечити однозначне розуміння антикорупційних норм;

– уточнити перелік осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище;

– уточнити відомості, що зазначаються в декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та в повідомленні про суттєві зміни в майновому стані;

– підвищити ефективність превентивних механізмів щодо обмеження сумісництва і суміщення посад для державних службовців, конфлікту інтересів;

– уточнити деякі положення щодо проведення антикорупційної експертизи нормативно-правових актів.

Оцінка експертів ЦППР

Частина запропонованих змін до антикорупційного закону носить суто технічний характер і покликана привести цей закон у відповідність з іншими актами. Зокрема, ідеться про необхідність зазначати у декларації документи для ідентифікації особи за кордоном (наприклад, паспорт громадянина України для виїзду за кордон), покладання функції з проведення антикорупційної експертизи актів КМУ на Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК), що видається цілком логічним, адже Міністерство юстиції проводило такі експертизи до утворення НАЗК.

Позитивним моментом законопроєкту № 9457 є пропозиція звузити коло суб’єктів декларування. Однак, це положення має вибірковий характер.

Так, пропонується виключити з переліку тих, хто зобов’язаний подавати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, осіб рядового і молодшого начальницького складу (сержантів, прапорщиків) державної кримінально-виконавчої служби (ДКВС) та служби цивільного захисту (СЦЗ).

Як зазначено в пояснювальній записці до проєкту Закону, діяльність осіб рядового і начальницького складу ДКВС і СЦЗ не пов’язана з корупційними ризиками: «такі посади є звичайними рядовими робочими посадами, <…> їх зайняття вимагає лише наявності середньої загальної освіти», «майже всі працівники Державної служби України з надзвичайних ситуацій є суб’єктами декларування (на практиці це звичайні рятувальники, водії, машиністи, електрики, водолази, сапери, дозиметристи та інші посади»).

Такі зміни є цілком обґрунтованими і зрозумілими, адже значна кількість суб’єктів декларування, включно з окремими категоріями посад державної служби і місцевого самоврядування, поліцейських, військовослужбовців, є доброчесними, їхня робота дійсно не містить корупційних ризиків, не пов’язана з прийняттям рішень, а має лише виконавчий або технічний характер. І їх варто було б виключити з переліку декларантів.

Водночас, до декларантів не віднесені деякі категорії осіб, чия професійна діяльність навпаки пов’язана з корупційними ризиками. Так, у Законі «Про запобігання корупції» взагалі не згадуються співробітники Служби судової охорони, хоча відповідно до ст. 163 Закону «Про судоустрій і статус суддів» на них поширюються вимоги антикорупційного законодавства. Члени Антимонопольного комітету України віднесені до осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, але відсутні в переліку осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, хоча забезпечення економічної конкуренції та протидія економічним монополіям є однією з функцій держави.

Також однією з проблем, які виникають у процесі правозастосування, є правова невизначеність поняття «посадова особа юридичної особи публічного права», яке вживається у переліку осіб, що на них поширюється дія антикорупційного законодавства (підпункт «а» п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону «Про запобігання корупції»). Для цілей Закону «Про запобігання корупції» від коректної дефініції цього поняття залежить, чи будуть на певну особу поширюватися ті чи інші антикорупційні обмеження та обов’язки, зокрема в частині подання декларації, одержання подарунків, запобігання конфлікту інтересів.

На практиці для тлумачення цього поняття найчастіше звертаються до примітки до ст. 364 Кримінального кодексу України, згідно з якою службовими особами вважаються особи, що здійснюють функції представників влади чи місцевого самоврядування, а також обіймають в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на державних чи комунальних підприємствах, в установах чи організаціях посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських функцій. Визначення організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських функцій наведене у Постанові Пленуму Верховного Суду України № 5 від 26.04.2002 «Про судову практику у справах про хабарництво».

Однак у Кримінальному кодексі вживається поняття «службова особа», а в Законі «Про запобігання корупції» – одночасно і «службова особа», і «посадова особа». Це призводить до ще більшої плутанини та дискусій, наскільки ці поняття є взаємозамінними.

На додачу в законодавстві немає чіткого визначення юридичної особи публічного права, про що експерти ЦППР вже писали.

Законопроєктом № 9457 пропонується замінити у підпункті «а» п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону «Про запобігання корупції» поняття «посадової особи» на перелік груп посад: керівники, їх заступники, керівники та заступники керівників структурних та відокремлених підрозділів юридичних осіб публічного права, а також особи, які здійснюють функції виконавчого органу (колегіально чи одноособово) державного або комунального господарського товариства.

Однак, такі зміни вирішують проблему правової невизначеності лише частково. Крім того, не враховуються положення ст. 65 Господарського кодексу, відповідно до якої посадовими особами підприємства є його керівник, головний бухгалтер, члени наглядової ради, виконавчого органу та інших органів управління.

Звісно, Закон «Про запобігання корупції» потребує актуалізації, а перелік осіб, на яких він поширюється, має бути скоригований із застосуванням ризик-орієнтованого підходу. Такі точкові зміни, які пропонує законопроєкт № 9457, не сприяють удосконаленню системи запобігання корупції, а в перспективі можуть призвести до нагромадження норм і утворити нові колізії та прогалини.