Як Закон «Про державну службу» змінив правила входу в публічний сектор. Інтерв’ю з Андрієм Заболотним

У 2016 році новий Закон України «Про державну службу» змінив саму логіку входу в публічний сектор. Державна служба мала перестати бути закритою системою і стати професійною, політично нейтральною та відкритою для людей, які приходять через конкурс, знання і компетентність.

Про те, як ухвалювався закон, чому він став одним із ключових етапів реформи публічного управління, що в ньому справді запрацювало, а де система почала відступати від первинної логіки, розповів Андрій Заболотний, експерт напряму «Урядування: формування політик, підзвітність, державна служба» ЦППР, в інтерв’ю для порталу «Реформа державного управління».

Андрій Заболотний був безпосередньо залучений до підготовки нової редакції Закону України «Про державну службу» в Національному агентстві України з питань державної служби. У цьому інтерв’ю він говорить про політичну волю, європейські принципи, конкурси, кар’єрну модель, ризики ручних призначень і головний урок реформи.

– Яким був політичний і суспільний контекст, у якому стало можливим ухвалення нового Закону України “Про державну службу”?

– Фундаментом для цих змін стала суспільна й політична ситуація після Революції гідності. В Україні виник сильний запит на справедливість, європейський напрям розвитку й нові правила в державному управлінні.

У 2014 році й у наступні роки було ухвалено низку важливих рішень і законів, зокрема у сфері запобігання корупції, створення нових інституцій та реформування державної служби. Це був період, коли країна переосмислювала, як мають працювати державні інституції і хто має приходити на державну службу.

Якщо говорити про кадрові питання, ключовим був запит на професійність і рівні можливості. Йшлося про те, щоб люди могли потрапляти на посади в державі завдяки знанням, досвіду й здатності працювати на результат, а не лише через політичну підтримку чи особисті зв’язки.

До реформи кадрові рішення значною мірою залежали від політичного впливу. Це обмежувало можливості для професійного зростання людей, які вже мали досвід, компетенції і могли посилити роботу державних органів. Потрапити на посади, де можна було реально впливати на якість державної політики, було складно.

Саме тому постмайданівський запит на справедливі правила, відкритість і професійне управління став важливою передумовою для ухвалення нового законодавства.

На той час я вже працював у Національному агентстві України з питань державної служби й відповідав за підготовку двох нових редакцій: Закону України «Про державну службу» і Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Ці законопроєкти напрацьовувалися разом із громадським сектором, зокрема коаліцією РПР, до якої входив Центр політико-правових реформ, та європейськими партнерами. Україна вже чітко заявила про прагнення рухатися до Європейського Союзу, а отже мала поступово наближати свої підходи до принципів належного врядування.

Тоді ми багато вчилися: як функціонують стабільні адміністрації в державах-членах ЄС, як забезпечується сталість державної служби, чим професійні державні службовці відрізняються від політичних посад, як має працювати система добору й просування.

У цьому нам дуже допомогли європейські партнери, зокрема експерти програми SIGMA.

– Чи було в європейських підходах до державної служби щось, що тоді здавалося складним для впровадження в Україні, а сьогодні вже сприймається як норма?

– Головна ідея нового законодавства про державну службу полягала в тому, щоб реалізувати норму, давно закріплену в Конституції України – рівний доступ громадян до служби в державних органах та органах місцевого самоврядування.

Йшлося про те, щоб люди могли приходити на державну службу через відкритий конкурс, відповідність професійним вимогам і власні компетенції. Це була базова, але дуже важлива зміна.

До цього в Україні діяв Закон України «Про державну службу», ухвалений у 1993 році. Він працював багато років, але був досить рамковим: визначав основні поняття, окремі питання проходження служби та звільнення, водночас багато норм перетиналися із законодавством про працю. Тобто це ще не було повноцінне самостійне законодавство про державну службу в сучасному розумінні.

Новий закон мав створити іншу логіку: професійну, відкриту й більш незалежну від політичного впливу систему державної служби.

Найскладнішим було те, що конкурсний доступ мав поширюватися не лише на нижчі чи середні посади, а й на вищий корпус державної служби. До набрання чинності новим законом такі посади фактично не обіймалися через відкриті конкурси (через політичні призначення, партійні квоти тощо).

Коли 1 травня 2016 року Закон України «Про державну службу» набрав чинності, почалися конкурси на посади категорії «А» (керівники і заступники державних органів з юрисдикцією на всю територію України). Конкурсна процедура передбачала тестування, оцінювання професійних вимог і структуровану співбесіду. Окремо для посад категорії «А» закон також визначав вимогу щодо володіння однією з офіційних мов Ради Європи, але ця норма мала відтерміноване набрання чинності.

Це була масштабна зміна. На конкурсній основі мали добиратися не лише працівники міністерств та інших органів, а й керівники місцевих державних адміністрацій, їхні перші заступники та заступники, які на той час також належали до державної служби.

Змінилася й роль міністрів у кадрових рішеннях. Наприклад, директор департаменту великого міністерства – це людина, яка відповідає за певну сферу політики, керує значною командою і впливає на якість рішень. Після реформи такі посади вже не могли заповнюватися лише прямим рішенням міністра, потрібно було пройти конкурсну процедуру. Так само і звільнення державних службовців апарату були виключені з повноважень міністрів.

Для впровадження такої моделі була потрібна серйозна політична підтримка. Ми багато пояснювали цю реформу, презентували її на різних рівнях: в уряді, в парламентському середовищі, в тодішній Адміністрації Президента. І я вдячний тим політикам та тодішньому керівнику агентства з питань держслужби, які тоді у 2014-2015 роках розуміли важливість цих змін для подальшої долі країни.

– Як ви переконували політиків підтримати модель, яка фактично обмежувала їхній вплив на призначення?

– Найбільшим викликом було пояснити, що це не просто зміна процедур, а нова логіка доступу до державної служби.

Реакція часто була скептичною. Нам казали: “Ми розуміємо, що в Європі це працює, але як ви збираєтеся реалізувати це в Україні?” Адже високі посади тривалий час сприймалися як частина політичних домовленостей і розподілу впливу.

Для політиків було непросто прийняти, що кадрові рішення мають відбуватися за конкурсною процедурою, з формальними критеріями, рейтингом і визначеним переможцем. Йшлося про конкурси фактично на всі посади державної служби: від найвищих до найнижчих. Людина проходила тестування, співбесіду, набирала найвищий бал, і саме вона мала бути призначена.

Коли закон запрацював, я справді радів, що ця модель діє. Як голова конкурсної комісії НАДС, пам’ятаю перші роки дії Закону, коли всі члени комісії після співбесіди з кандидатами заповнювали оціночні відомості, а далі служба управління персоналом зводила рейтинг кандидатів. Ми бачили хто переміг лише тоді, коли наказ про призначення надходив на візування.

Для мене це було важливо і професійно, і морально. Впливати на оцінювання кандидатів було б неправильно і юридично, і етично. Ми так не робили.

Важливими аргументами були не лише європейський досвід і принципи належного врядування, а й міжнародні зобов’язання України. На той час між Урядом України та Європейською Комісією був підписаний Контракт для України з розбудови держави. У ньому, зокрема, були передбачені кроки щодо реформи державної служби та служби в органах місцевого самоврядування.

Ці зобов’язання були пов’язані з фінансовою підтримкою для України. Після Революції гідності, коли країні потрібно було відновлювати інституції й підтримувати роботу державного апарату, це був вагомий аргумент.

Але це був не єдиний чинник. Важливою була активність громадянського суспільства, суспільний запит на зміни після Майдану і підтримка європейських експертів. Ми постатейно опрацьовували закон з експертами програми SIGMA, буквально кожну норму. Потім закон ішов на погодження, і різні органи дивилися на нього через власну практику: комусь він здавався складним, комусь – незручним, комусь – надто амбітним. Але для такої великої реформи це був нормальний процес.

– Окрім конкурсів, що ще мав змінити новий закон у розумінні державної служби як професії?

– Важливо було не лише запровадити конкурси, а й змінити саме сприйняття державної служби як професії.

Державна служба – це повна зайнятість і велика відповідальність, особливо на рівні формування політики. Така робота часто виходить за межі стандартного робочого дня, а державний службовець має суттєві обмеження щодо інших видів оплачуваної діяльності.

Тому питання оплати праці й соціальних гарантій було важливим. Логіка проста: якщо державний службовець має гідну зарплату, він може забезпечувати себе і свою сім’ю та зосереджуватися на виконанні державних завдань.

У попередньому законодавстві були норми, які на момент реформи вже виглядали застарілими. Наприклад, першочергове право на встановлення квартирного телефону. Було також службове житло, але ця норма працювала нерівномірно.

Ми хотіли, щоб новий закон створював сучасніші умови для державної служби: щоб людина розуміла правила входу, просування, оцінювання, свої права й обмеження.

Для мене як юриста, працюючи з нормопроєктуванням, це було особливо важливо. Коли виписуєш норму, адвокуєш її прийняття, а потім бачиш, як вона працює на практиці – це сильне відчуття. Приходять люди на конкурси, молодь отримує можливість стажуватися, хтось просувається завдяки відкритій процедурі. Ти бачиш, що норма не просто існує на папері, а реально змінює систему.

– Чи були під час роботи над законопроєктом ідеї, які зрештою не ввійшли до ухваленої редакції?

– Так, було кілька таких речей. Дискусія починалася навіть із назви закону. Одна з перших поправок була назвати його законом про цивільну службу. Логіка була в тому, що військова служба також є особливим видом державної служби, а «цивільна служба» чіткіше відрізняла б службовців без військової складової.

Ще одна ідея стосувалася ініціативності державних службовців. Я пропонував окремо закріпити її серед обов’язків державного службовця.

На той час державну службу часто сприймали як бюрократичну й повільну систему, де люди переважно виконують вказівки. Ми хотіли змінити цю логіку: показати, що державний службовець – це не просто виконавець, а людина, яка може пропонувати рішення, брати відповідальність і проявляти ініціативу.

Але депутати мали застереження: якщо ініціатива буде обов’язком, керівник зможе формально покарати працівника за те, що той «не проявив ініціативу». Тобто добра ідея могла перетворитися на інструмент тиску.

Тому зрештою ініціативність залишилася радше в площині прав державного службовця, а не його обов’язків. Але навіть це було важливо. Раніше ініціативу часто не проявляли через страх відповідальності або через культуру, де вважалося: «Ти виконуй те, що тобі сказали, а рішення ухвалює керівник».

Новий закон у цьому сенсі дав державним службовцям можливість трохи «розправити крила».

– Які інструменти нового закону були важливими для професіоналізації державної служби?

– У законі з’явилися важливі норми про захист державного службовця під час проходження служби. Зокрема, йшлося про ситуації, коли людина отримує неправомірне доручення і має зрозуміти, як діяти: виконувати його чи ні.

Водночас частина цих норм не дала очікуваного ефекту. Наприклад, якщо державний службовець має повідомити керівника вищого рівня про неправомірне доручення безпосереднього керівника, на практиці це може сприйматися як скарга. Не кожен на це наважиться, бо після цього можливі внутрішні конфлікти або тиск у самому держоргані.

Серед справді прогресивних змін було й запровадження трьох зрозумілих категорій посад: «А», «Б» і «В». Раніше категорії могли змінюватися рішеннями уряду, а це впливало на зарплату, ранг і статус посади. Новий закон припинив таку практику й запровадив зрозумілішу систему: категорія визначала не лише статус, а й порядок конкурсу, вимоги до кандидатів і логіку добору на рівні закону, а не підзаконних актів.

Це також закладало фундамент для подальшої класифікації посад і більш системного підходу до оплати праці. Питання оплати ми одразу бачили як складне: суспільство не завжди готове сприймати високі зарплати публічних службовців, але без належної фінансової мотивації держава втрачає прогресивних людей.

Ми часто бачили, як молоді фахівці приходили на державну службу, за рік-два набиралися знань, ставали сильними спеціалістами, і їх перехоплював приватний сектор, бо міг запропонувати кращі умови.

– Яке слабке місце цієї моделі стало помітним уже під час її застосування?

– Один із недоліків був пов’язаний із тим, що ми тоді обрали позиційну модель. Тобто є конкретна посада, під неї оголошується конкурс, і всі охочі можуть брати участь. Хто перемагає, той і призначається.

Для відкриття доступу до державної служби це була правильна модель. Але вона мала слабке місце: кар’єрне просування також фактично відбувалося лише через конкурс.

Уявіть ситуацію: людина вже працює в державному органі, добре проявила себе, має результати, знає систему й готова брати на себе більше відповідальності. Але підняти її на один щабель вище без повної конкурсної процедури було неможливо.

Для багатьох це ставало демотивацією. Службовець вже проходив конкурс, довів свою спроможність, працює в системі, але для кожного кар’єрного кроку має знову проходити всю процедуру.

Мені здається, це питання ще потрібно вирішити. Відкритий конкурс важливий, але система державної служби також має мати зрозумілі інструменти кар’єрного зростання для тих, хто вже працює, показує результат і може брати на себе складніші завдання.

– Коли стало зрозуміло, що новий закон справді відкрив доступ до державної служби?

– Найкраще це було видно вже в перший рік. Головна цінність закону полягала в тому, що він відкрив громадянам доступ до посад у державному секторі на основі знань і компетентності.

Особливо це було важливо для молодих людей. Раніше випускникам часто було складно знайти першу роботу без знайомств або без кількох років стажу. Ми хотіли, щоб випускники, здобувши освіту бакалавра або молодшого бакалавра, могли претендувати на початкові посади державної служби, передусім категорії «В».

І ми справді бачили багато таких кандидатів на конкурсах по всій країні: молодих людей із актуальними знаннями, свіжою освітою і бажанням отримати перше робоче місце.

Ми тоді їздили Україною з кампанією «Право на державну службу» і пояснювали в університетах та інших майданчиках, що правила змінилися, конкурси працюють чесно, а система справді потребує нових людей.

Для мене найбільшим успіхом було бачити не одну чи дві заявки на конкурс, а п’ять, сім, десять і більше кандидатів. Це означало, що люди почали вірити: на державну службу можна потрапити через відкриту процедуру.

– Коли почалися перші відступи від моделі, закладеної в Законі?

– Перші помітні зміни почалися досить швидко. У 2017 році голів місцевих державних адміністрацій та їхніх заступників вивели з категорії державних службовців. До того вони належали до державної служби й мали проходити конкурсні процедури, зокрема через Комісію з питань вищого корпусу державної служби.

Після цих змін виникла певна невизначеність їхнього правового статусу: вони вже не були державними службовцями, але й не стали політичними посадовцями в класичному розумінні.

Пізніше, у 2019 році, для державної служби настав ще один складний період, після ухвалення закону про так зване «перезавантаження влади». Можливо, автори змін хотіли зробити систему більш динамічною, але на практиці це послабило гарантії стабільності професійного корпусу.

Зокрема, з’явилися нові підстави для припинення державної служби окремих посадовців після зміни політичного керівництва. У результаті частина керівників державних органів і державних секретарів була звільнена, а деякі з них потім захищали свої права в суді.

Цей період був дуже стресовим для державної служби, передусім у частині стабільності й захищеності професійного корпусу.

– Які ризики створює тривала відсутність конкурсів на державну службу?

– Наслідки, на мою думку, негативні. Якщо конкурс не проводиться, людина призначається прямим рішенням. І тоді виникає питання: звідки вона прийшла, хто її рекомендував, як перевіряли її компетентність?

Я не кажу, що люди, призначені без конкурсу, некомпетентні. Серед них є багато тих, хто міг би прийти прозоро і допомагати державі. Але конкурсна процедура потрібна саме для того, щоб об’єктивно перевірити знання, компетентності й відповідність посаді.

Є ще один ризик – надмірна залежність від того, хто призначив. Професійна державна служба має бути стабільною й інституційною. Політики змінюються, а державна служба зберігає пам’ять процесів, експертизу й аналітику.

Коли ж людина призначена без конкурсу і надалі залежить від рішення суб’єкта призначення, виникає інша логіка: важливо не лише професійно виконувати роботу, а й утримувати добрі відносини з тим, хто може продовжити або не продовжити твою службу. Це відрізняється від ідеї професійної державної служби.

Чинне законодавство передбачає, що після припинення або скасування воєнного стану на посади, на які людей призначили без конкурсу, конкурс має бути оголошений не пізніше ніж за шість місяців. Тому спроба повністю обійти конкурсну процедуру лише тому, що людина вже певний час працювала на посаді, не відповідає принципу добору на основі заслуг. Саме це, наскільки я бачу, критикують і представники громадянського суспільства, і європейські партнери.

– Як ви оцінюєте законопроєкт №13478-1 про відновлення конкурсів?

– Це прогрес звісно. Конкурси вже достатньо довго не проводяться, тому важливо не затягувати їх відновлення. Один із ризиків законопроєкту – можливість додатково відкласти конкурси на окремі категорії посад, зокрема категорії «А».

Другий ризик – ідея продовжити службу людям, призначеним без конкурсу, без проходження процедури, яка була передбачена на момент їхнього призначення. На мою думку, це замінює чинну норму закону політичною доцільністю.

Є й корупційний ризик. Якщо рішення про продовження служби ухвалює суб’єкт призначення, але закон не визначає чітких критеріїв, це створює простір для суб’єктивності.

Це також робить самих службовців залежними від такого рішення. Якщо людина професійна, але «незручна» або недостатньо лояльна, це може вплинути на те, чи продовжать їй службу.

Я розумію людей, яких призначили без конкурсу: багато хто вже вник у роботу, знає сферу, пройшов складний період. Але саме конкурс міг би підтвердити їхню компетентність. Якщо людина була призначена за умови подальшого проходження конкурсу, цю умову потрібно виконати.

– Чого бракує нинішньому регулюванню в умовах воєнного стану?

Бракує сильніших гарантій для професійної державної служби.

Зараз людину можна досить легко вивільнити через зміну структури, штатного розпису чи скорочення посади. Закон передбачає певні гарантії, наприклад пропозицію рівнозначної посади, але на практиці вони не завжди працюють.

Це небезпечно, бо інституції тримаються не лише на посадах, а й на людях: їхньому досвіді, пам’яті процесів, професійній позиції та здатності працювати в інтересах держави.

Тому відновлення конкурсів має йти разом із прозорими критеріями, захистом від необґрунтованих звільнень і зрозумілою логікою добору та просування.

– Що в законопроєкті № 13478-1 ви вважаєте позитивним?

У законопроєкті є важливі позитиви. Насамперед, елементи кар’єрної моделі державної служби.

Раніше модель була переважно позиційною: є посада, під неї оголошується конкурс. Це відкрило доступ до державної служби, але не дало достатньо інструментів для просування всередині системи.

Тому норми про внутрішній конкурс – важливі. Вони дозволяють побачити, чи є всередині органу або системи люди, які вже доросли до наступного кар’єрного кроку, знають сферу й можуть швидше закрити вакансію.

Це також економить час і ресурси: повний зовнішній конкурс потребує роботи комісії, співбесід, перевірки вимог і відволікає людей від основної роботи.

Ще одна важлива норма: переважне право ветеранів і ветеранок на призначення за умови рівної професійної компетентності з іншими кандидатами. Це збалансований підхід: статус не замінює добору, але внесок ветеранів визнається.

Загалом у законопроєкті є багато корисних норм, зокрема тих, які раніше були напрацьовані нами в законопроєкті № 6496, який внесено до парламенту ще у 2021 році, але відкликано з незрозумілих причин у 2024. Важливо, щоб до другого читання № 13478-1 якісно доопрацювати із залученням українських та європейських експертів.

– Як би ви сформулювали головний урок цих десяти років дії Закону України «Про державну службу»?

– Головний урок: потрібно триматися принципів належного врядування ЄС. Саме це може втримати державну службу на тому рівні, який був закладений у законі.

На момент ухвалення це був дуже сильний закон. Але закон починає працювати тоді, коли є процедури, інструменти й зрозумілі правила: для конкурсів, оцінювання, навчання, дисциплінарної відповідальності, управління персоналом.

Україна тоді зробила це дуже швидко. Закон ухвалили в грудні 2015 року, він набрав чинності 1 травня 2016-го, і за цей час потрібно було підготувати всю нормативну базу для його запуску. Ми з командою агентства за підтримки громадського сектору підготували понад 40 підзаконних актів, і це була велика історія успіху. 

Важливим підтвердженням якості закону був висновок OECD/SIGMA про те, що він загалом відповідає принципам належного врядування. Отримати таку оцінку непросто.

Мені здається, цей іспит ми можемо скласти на відмінно лише за однієї умови: якщо будемо й надалі триматися принципу професійної, політично нейтральної державної служби, добору на основі заслуг.

Цей результат був би неможливий без багатьох людей – української команди, європейських експертів, парламентарів, уряду й політиків того часу, які мали волю ухвалювати складні рішення. Без цього закон не вдалося б ні прийняти, ні запустити.

Чи була ця стаття корисна?