Щотижневий аналіз 03 – 09 березня 2026 року

Прокуратура може перетворитися з рушія в гальмо реформ та євроінтеграції 

Подія

Реформа органів правопорядку в Україні до кінця 2027 року відбувається відповідно до Комплексного стратегічного плану, затвердженого Указом Президента України, та урядового Плану заходів на виконання цієї стратегії.  

Зважаючи на провідну роль колишнього керівництва прокуратури в підготовці цих стратегічних документів з реформування, а також конституційні функції прокуратури з організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням (стаття 131-1 Конституції України) та законодавчі повноваження з координації діяльності правоохоронних органів у сфері протидії злочинності (частина 2 статті 25 Закону про прокуратуру), відповідальним за реалізацію більше половини заходів (103 зі 198) на виконання Комплексного стратегічного плану визначений Офіс Генерального прокурора.     

Однак наразі складається катастрофічна ситуація з невиконанням ОГП плану заходів – 12 проектів законів не пройшли погодження і не зареєстровані в парламенті в установленому порядку, реалізація ще 28 заходів не завершена. 

Оцінка експертів Центру

Досягнення відчутного прогресу у виконанні Плану заходів Комплексного стратегічного плану реформування є одним із проміжних критеріїв, висунутих Європейською комісією, для вступу України до Європейського Союзу (крок 24.7.1). Тому, належна і вчасна реалізація Стратегії є не лише нашим домашнім завданням, спрямованим на якісну зміну системи органів правопорядку та їх діяльності, а також важливим євроінтеграційним завданням.  

Проблеми у виконанні Комплексного стратегічного плану проявилися з моменту звільнення з посади попереднього Генерального прокурора в жовтні 2024 року і загострилися після призначення на посаду нинішнього Генерального прокурора у червні 2025 року. 

Бачення конституційного статусу прокуратури як незалежного органу, на думку останнього, не дозволяє керівництву прокуратури входити в будь-які спільні комісії з представниками органів виконавчої влади або бути відповідальним за підготовку законопроектів через відсутність у прокуратури права законодавчої ініціативи. 

Керуючись цієї хибною, на наше переконання, логікою, керівництво прокуратури відмовилося входити до складу Координаційної ради з питань моніторингу реалізації плану заходів на виконання Стратегії. Хоча до складу Ради ввійшли Віце-прем’єр-міністр з питань європейської та євроатлантичної інтеграції, Міністр внутрішніх справ, Голова Національної поліції, Голова Прикордонної служби, Директор ДБР, Голова Митної служби. 

Замість розробки та погодження 12-ти законопроектів відповідно до Регламенту Кабінету Міністрів України та їх внесення на розгляд парламенту Урядом як суб’єктом законодавчої ініціативи, визначеним статтею 93 Конституції України, Офіс Генерального прокурора просто надіслав їх до профільного комітету Верховної Ради України. Це виглядає як спроба не виконувати свої зобов’язання. 

Водночас керівництво прокуратури успішно використовувало та використовує процедуру, передбачену Регламентом Кабінету Міністрів, у випадках підготовки проектів законів чи урядових нормативних актів, в ухваленні яких насправді зацікавлене. 

Генпрокурор задіює необхідні медійні, політичні та інші важелі впливу для ухвалення сумнівних законів, зокрема про безальтернативність довічного позбавлення волі за окремі види злочинів.

Генеральний прокурор також брав активну участь в підготовці та просуванні закону про позбавлення самостійності САП І НАБУ від 22 липня 2025 року. Разом з недопустимими для демократичного суспільства погрозами своїм опонентам з боку Генпрокурора, на думку оглядачів, це створює перепону для руху України в ЄС.   

Подібна неконструктивна позиція керівництва прокуратури України також створює серйозні ризики для виконання Ukraine Facility Plan, від чого напряму залежить наповнення державного бюджету коштами ЄС. Так, пункт 3.12 цього Плану передбачає набрання чинності законом про прозорий відбір на посади прокурорів в І кварталі 2026 року, відповідальним за підготовку якого є Офіс Генерального прокурора. Менше ніж через один місяць звершиться строк виконання цього зобов’язання, а цей проект досі не зареєстровано в парламенті.

Тому, невиконання керівництвом прокуратури Комплексного стратегічного плану реформування органів правопорядку та Ukraine Facility Plan ставить під загрозу інтеграцію нашої держави до Європейського Союзу. 

Реформа? Уряд пропонує трохи посилити адміністративну відповідальність за порушення законодавства з фінансових питань

Подія

Кабінет Міністрів України подав до парламенту проект Закону № 15043 від 24.02.2026 “Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо посилення відповідальності за порушення законодавства з фінансових питань”.
Пропонується внести зміни до ст. 38 КУпАП, продовживши строки накладення адміністративного стягнення за порушення, передбачені ст. 164-2 КУпАП, до одного року з дня вчинення правопорушення. Крім того, передбачено підвищення розмірів штрафів: з 8-15 до 50-70 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (нмдг) (з 136-255 грн до 850-1190 грн), за повторне діяння протягом року з 10-20 до 60-80 нмдг (з 170-340 грн до 1020-1360 грн).

Відповідно до пояснювальної записки, такі зміни спрямовані на підвищення дієвості адміністративної відповідальності, забезпечення невідворотності покарання та формування належного рівня фінансової дисципліни, оскільки чинні штрафи є мізерними і не переглядалися тривалий час, а короткі строки давності ускладнюють розслідування.

Оцінка ЦППР

Аналіз положень законопроєкту №15043 свідчить, що запропоновані зміни мають переважно технічний характер і спрямовані на корекцію застарілих норм, тоді як ознак системного реформування відповідного регулювання вони не містять. Хоча запропоновані зміни технічно відповідають міжнародним стандартам у сфері протидії корупції та забезпечення фінансової підзвітності, проте під час підготовки проєкту суб’єкт законодавчої ініціативи недостатньо врахував фактичну структуру та поширеність фінансових правопорушень, характер корупційних ризиків у приватному секторі, сфері управління державними ресурсами, а також практичні можливості їх виявлення та притягнення до відповідальності. Приховування корупції шляхом бухгалтерських маніпуляцій не згадується взагалі, а передбачення виключно адміністративної відповідальності може свідчити про підхід, якому бракує комплексності, і недостатню диференціацію правового реагування залежно від характеру та тяжкості правопорушення.

Стаття 14 Кримінальної конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією вимагає застосовувати кримінальні чи інші санкції за фінансові злочини – «умисні дії або бездіяльність з  метою вчинення, приховування чи маскування» корупційних злочинів. У цьому зв’язку статті 18-19 цієї Конвенції вимагають застосовувати щодо юридичних осіб «ефективні, адекватні та стримуючі кримінальні або некримінальні санкції і заходи, включаючи штрафи». Хоча Кримінальний кодекс України прямо передбачає відповідальність за використання підроблених документів (ст. 358), проте більшість діянь, пов’язаних із фальсифікацією бухгалтерського обліку чи звітності, прямо не криміналізовано та лише фрагментарно охоплюються іншими складами кримінальних або адміністративних правопорушень. А зв’язок між корупційними злочинами і недостовірною фінансовою звітністю, фальсифікацією бухгалтерських записів, прихованими рахунками, фіктивними витратами, перешкоджанням фінансового контролю у національному законодавстві залишається фрагментарним і недостатньо інституціоналізованим, що ускладнює належну кваліфікацію таких діянь та їх ефективне переслідування.

 Стаття 30 Конвенції ООН проти корупції вимагає забезпечення належного управління державними фінансами, запобігання фальсифікації бухгалтерської документації і ефективних, пропорційних і стримувальних санкцій за фінансові правопорушення в контексті корупційних.  Таких же санкцій вимагають акти права Європейського Союзу у сфері бухгалтерського обліку та захисту фінансових інтересів (Directive 2013/34/EU, Directive (EU) 2017/1371), які стосуються ситуацій, коли бухгалтерські маніпуляції можуть використовуватися для приховування корупції або фінансових зловживань. Застосування ефективних санкцій за неналежне ведення бухгалтерського обліку, недостовірності фінансової звітності вимагає також ст. 8 Конвенції про боротьбу з підкупом іноземних посадових осіб у міжнародних комерційних операціях. 

Робоча група ОЕСР проти підкупу регулярно рекомендує, зокрема, уникати символічних штрафів, які не мають стримувального ефекту. Оновлений штраф у максимум 1190 грн за умисне внесення неправдивих даних до фінансової звітності важко назвати ефективним, пропорційним і стримувальним. За відсутності ситуації, коли фінансові наслідки порушення перевищують потенційну вигоду від нього, забезпечення фінансової дисципліни ризикує залишатися переважно декларативним.

Пропонуючи порівняно низьку суму адміністративного штрафу, проєкт ігнорує практику, коли розмір санкції безпосередньо залежить від суми виявленого порушення або сукупного річного обороту юридичної особи за останній звітний період. Чинна редакція статті 164-2 КУпАП карає однаково як за дрібну технічну помилку, так і за свідоме вчинення правопорушення.

Продовження строків до одного року (ст. 38 КУпАП) може вирішити проблему масового закриття справ судами через закінчення термінів давності, покращити статистику щодо кількості складених протоколів. Проте без суттєвого підвищення розміру штрафів це не призведе до покращення фінансової дисципліни й підвищення ефективності бухгалтерського контролю.

Висновок

Пропоновані зміни мають переважно точковий і технічний характер та не формують підґрунтя для системної трансформації механізмів фінансового контролю, зокрема в антикорупційному вимірі. Законопроєкт не створює достатніх передумов для посилення фінансової дисципліни та забезпечення невідворотності відповідальності за порушення.

Для досягнення реального реформаторського ефекту доцільним видається перехід від фіксованої шкали штрафів до диференційованих санкцій залежно від тяжкості правопорушення і розміру завданих збитків або, у випадках стосовно юридичної особи, –  сукупного річного обороту. Реформування має охоплювати не лише перегляд розмірів і спектру санкцій, а й посилення інституційної спроможності органів, уповноважених на проведення заходів контролю, виявлення, розслідування та фактичного притягнення до відповідальності.