Експертка ЦППР проаналізувала альтернативні законопроєкти, покликані відновити незалежність НАБУ і САП

Журналістка: Напередодні ввечері Президент зареєстрував законопроєкт, який, за його словами, є реакцією на думку суспільства, громадянського сектору. Документ покликаний посилити антикорупційні органи, зокрема НАБУ і САП. Саме про нього поговоримо далі з Ольгою Піскуновою, експерткою з антикорупції Центру політико-правових реформ. Пані Ольго, добрий вечір. 

Ольга Піскунова: Добрий вечір. 

Ж: Переходячи до аналізу, який деякі профільні організації цього законопроекту вже зробили, все ж таки на деяких пунктах хочу зупинитися і з вашою допомогою їх зрозуміти. Отже, президентський законопроєкт пропонує перевірку на поліграфі працівників НАБУ і САП. І я от замислилась, ми говоримо про людей, які часто мають доступ до державної таємниці тощо. Чи не є така перевірка і без того обов’язковою при прийомі на роботу?

О. П.:  Наскільки я знаю, люди, яких приймають на таку роботу, вже проходять ретельну перевірку. В НАБУ, зокрема, існують внутрішні положення, які передбачають конкурсні процедури. Створена конкурсна комісія. І ця комісія уповноважена, в тому числі, перевіряти працівників на зв’язки з державою-агресором, на родинні зв’язки, на відповідність способу життя доходам. Тобто така перевірка, насправді, навіть кожні 2 роки, напевно, не матиме суттєвого значення. Ми два роки тому в Центрі політико-правових реформ аналізували законопроєкт, який пропонував запровадити перевірку на поліграфі для суддів. І тоді ми зазначали, що, по-перше, така перевірка може порушувати гарантоване Конституцією право на гідність, на повагу до гідності, оскільки міжнародні норми і стаття 28 Конституції закріплює, що право на повагу до гідності передбачає заборону проводити медичні, наукові чи інші досліди без вільної згоди людини. А в цьому законі не зазначено, що може бути з працівниками, які, користуючись своїм конституційним правом, відмовляться від такої перевірки. Тож, ця перевірка, по-перше, має прогалини, а по-друге, вона є абсолютно не конституційною, оскільки ми не знаємо, де будуть зберігатися результати цих перевірок. Ну, і тут ще можна додати, що багато експертів дискутують щодо результатів таких перевірок. Дехто порівнює їх з ворожінням на кавовій гущі. Тобто, результати можуть не давати 100% гарантії, що особа є чистою або має зв’язки з державою-агресором. 

Ж.: Так, про це окремо говорять фахівці, коли виникає ця тема. Щодо інших важливих пропозицій з президентського документа — він пропонує скасувати процесуальні обмеження для САП. Але при цьому зберігається механізм витребування матеріалів з метою перевірки самим Генпрокурором або третіми особами. І мені цікаво, а от така частковість буде в майбутньому корелюватися з антикорупційною стратегією? У нас там є низка документів, які мають підтримувати нашу антикорупційну інфраструктуру. Нібито процесуальність не обмежуємо, але можемо забирати матеріали на перевірки.

О. П.: Насправді той проект, який вніс Президент до Верховної Ради, якраз і містить оці от винятки. Тобто, Генеральний прокурор може витримувати будь-які матеріали кримінальних проваджень, крім тих, які перебувають у НАБУ. І це чітко зазначено в президентському законопроекті. На це ми звернули увагу. І це одна із відмінностей від тих проектів, які вчора вносили народні депутати.

Ж.: Зрозуміло. Крім того, ще є важливий пункт про добір або звільнення прокурорів. І тут теж, мені здається, варто почути від вас, як ви оцінюєте пропозиції по цих положеннях?

О. П. Президентський законопроект не містить жодних змін. Тобто законом 4555 були внесені, спрощені процедури добору прокурорів на час воєнного стану. І відповідно до того законопроекту, який вніс президент, ці положення не змінюються. І так само залишаються, принаймні за баченням президента, незмінними положення, які дозволяють звільняти прокурорів при реорганізації органів прокуратури. Тобто, коли, наприклад, штатна чисельність прокурорів зменшується або змінюється територіальний поділ органів прокуратури і так далі.

Ж.: Ми мусимо пам’ятати, що всі ці зміни, за які голосувала Верховна Рада і про які говорив Президент потім, захищаючи таке рішення, вони стосувалися публічно зменшення російського впливу на ці антикорупційні органи. І зараз, коли Президент подав вже як реакцію на всю ту критику, яку ми чуємо, новий законопроєкт і знову підкреслив, що нам дуже важливо прибрати вплив Російської Федерації. Вам зрозуміло, як аналітикині, в який спосіб цей документ має цей вплив прибрати, мінімізувати тощо?

О. П.: Якщо ми говоримо про так звану ad hoc перевірку працівників НАБУ і САП, яку пропонує провести законопроєкт, внесений Президентом, то, очевидно, процедура такої перевірки має бути чітко узгоджена з її цілями. Те саме стосується і періодичних перевірок раз на два роки. Використання поліграфа тут поки що винесемо за дужки. Але важливо наголосити: ці перевірки, по-перше, не повинні обмежувати працівників НАБУ і САП у виконанні їхніх службових обов’язків, а також не можуть бути використані як інструмент тиску. Тобто йдеться про те, що вони не мають перетворитися на механізм звільнення доброчесних працівників, які не співпрацюють із державою-агресором, але сумлінно розслідують справи топкорупції. Водночас перевірки мають бути справді ефективними у виявленні потенційних ризиків і зв’язків із державою-агресором. Але тут виникає питання: чому ця ініціатива стосується тільки НАБУ і САП, оскільки в нас достатньо й інших правоохоронних органів, в яких працівники так само потенційно можуть мати зв’язки з державою-агресором. І ці зв’язки в деяких випадках можуть завдавати ще більшої шкоди державній безпеці.

Ж.: Зрозуміло, але ми мусимо тут бути уважними, тому що це стоїть, так би мовити, чи не наріжним каменем, коли ми говоримо про ось такі дії і такі пропозиції на рівні змін до законодавства. Також напередодні я чула, що з’явилися альтернативні президентському законопроєкти, які мають обнулити шкідливий вплив закону 4555. Чи в принципі наявність такого розмаїття до вибору народним депутатам, це, зазвичай, нормальна практика, чи це може нести певні ризики? Щоб ви сказали? Бо я відразу подумала, можливо, налаштована трохи песимістично, але, що це аби заплутати депутатів, суспільство й аби десь там приховати потрібні або залишити потрібні норми.

О. П.: Вчора народні депутати зареєстрували два законопроекти. Якщо ми говоримо про регламентні процедури, то вони не є юридично альтернативними президентському, але по змісту їх можна вважати альтернативними. Це нормальна практика, передбачена регламентом: після реєстрації законопроєкту протягом двох тижнів до нього інші суб’єкти законодавчої ініціативи можуть подавати альтернативні проєкти. Ті законопроекти, які зареєстрували народні депутати просто відновлюють положення Кримінального процесуального кодексу і Закону Про прокуратуру в тому вигляді, в якому вони існували до 22 липня, за винятком єдиної статті, яку  мав початково виправити закон 4555 —  щодо розшуку осіб зниклих безвісти за особливих умов. Також один із альтернативних законопроєктів пропонує періодичну атестацію працівників НАБУ.

Ж.: Якщо говорити загалом про ось ці спроби змінити принципи роботи, зокрема НАБУ і САП, на вашу думку, наскільки вони не відповідали антикорупційній стратегії і впливали на антикорупційну  інфраструктуру?  Адже важливо пам’ятати, що ця інфраструктура в багатьох аспектах безпосередньо пов’язана з виконанням умов, необхідних для початку переговорів про вступ України до Європейського Союзу. З того, що ви спостерігаєте сьогодні, наскільки ситуація є критичною? Бо з одного боку може здаватися, що ми маємо справу з загальними гаслами: мовляв, боротися з корупцією, проводити реформи — це абстрактна вимога для наближення до членства. Але, як я розумію, насправді йдеться про чітко визначені зобов’язання, і навіть одна спірна правка в законі може мати суттєві й, у гіршому випадку, катастрофічні наслідки. Тим більше, що закон наразі вже підписаний і є чинним.

О. П.: Так, на жаль. І, як відомо, Голова Верховної Ради оприлюднив інформацію, що ці законопроєкти, які мають виправити ситуацію, будуть розглядатися лише наступного тижня, 31 липня. І дехто побоюється, що протягом цього періоду чинними нормами можуть скористатися. Наприклад, Генеральний прокурор може витребувати у НАБУ чи САП якісь матеріали кримінальних проваджень. Але подивимося, що буде на практиці. Але, дійсно, депутати все ж таки мають розглянути хоча б один законопроєкт і ухвалити рішення якомога швидше, поки наслідки від закону 4555 не стали дійсно катастрофічними. А незалежність антикорупційних органів вона насправді передбачена в тому числі і Конвенцією ООН проти корупції, і кримінальною конвенцією про боротьбу з корупцією. І відповідно, коли Україна в 2006 році їх ратифікувала, то зобов’язалась створити такі незалежні органи. Зважаючи на те, що НАБУ і САП здійснюють кримінальні провадження щодо топової корупції, топ посадовців або корупційних злочинів, шкода від яких є просто величезною, то, очевидно, їм необхідна процесуальна незалежність для того, щоб убезпечити, в першу чергу, такі провадження від витоку інформації. І тут важливо пам’ятати, що, на превеликий жаль, посада генерального прокурора в Україні залишається політичною. Оскільки генерального прокурора призначає президент за погодженням з Верховною Радою, тобто це призначення певною мірою залежать від політичної влади держави.

Ж.: Я хочу тут нагадати, що деякі журналісти-розслідувачі, зокрема Михайло Ткач з Української Правди, а також Цензор.Нет, писали про кілька справ, які могли бути причиною, чому зараз у владі вирішили послабити повноваження НАБУ і САП. І однією з таких справ є справа проти Олексія Чернишова, який до останнього обіймав посаду очільника Міністерства національної єдності. Я намагалася подивитися, на якому етапі ця справа. Бачимо, що було оголошено підозру і Вищий антикорупційний суд почав розглядати справу і йому обрали запобіжний захід, можливість була внести заставу і за нього внесли навіть ці 120 мільйонів гривень. І тут я хочу у вас уточнити, на тому етапі, на якому зараз ця справа, чи є можливість, зважаючи на закон, який ми маємо, втрутитися і щось переграти?

О. П.: Якщо вже матеріали передані до Вищого антикорупційного суду, то такі ризики значно менші. Оскільки, все ж таки, на щастя, політична влада не має жодного впливу на антикорупційний суд. Цей суд є абсолютно незалежним і ми це вже бачили по його рішеннях. Тому, насправді, далі все залежить від того, наскільки антикорупційним прокурорам вдасться вже в суді обґрунтувати свою позицію і багато чого залежить від поведінки самих фігурантів справи, оскільки Кримінально-процесуальний кодекс досі містить деякі прогалини або, точніше, положення, якими підозрювані можуть скористатися для того, щоб затягувати розгляд справи.

Ж.: Хочу, з вашого дозволу, повернутися на крок назад. Адже ймовірність того, що саме президентський законопроєкт оперативно отримає підтримку у Верховній Раді та буде підписаний, все ж не становить 100%. Ми розуміємо, що законодавчий процес — це жива й динамічна система. Водночас опозиційні депутати вже заявляли, що розглядають можливість подати подання до Конституційного Суду, посилаючись, зокрема, на порушення регламенту під час голосування 22 липня. Таким чином, за їхніми словами, можна було б «обнулити» ухвалені тоді рішення. Як ви оцінюєте такий сценарій — наскільки він виглядає реалістичним?

О. П.: Такий сценарій насправді реалістичний, але тут варто пам’ятати, що конституційний процес досить тривалий. Набагато більша ймовірність, що попередній статус кво повернеться шляхом ухвалення одного із трьох законопроєктів. Президентський все ж таки має найбільше шансів на проходження в Парламенті. Також варто пам’ятати, що на сьогодні, на жаль, ані Верховна Рада, ані президент не призначають усі вакансії в Конституційному суді за своїми квотами. Конституційний суд зараз перебуває на межі кворуму. Тому тут також є певні ризики. Якщо Конституційний суд втратить кворум, то, відповідно, розгляд таких подань знову ж таки, затягнеться і ці справи чекатимуть на призначення нових суддів Конституційного суду.

Ж.: Ви знаєте, я ще свого часу міркувала, коли проходили тільки перші дні після ухвалення цього тоді ще законопроекту, відомого як 12414, і от думала, а можливо нам треба подивитися або на досвід країн сусідніх, як Румунія, там теж існує НАБУ і вони мали успішну антикорупційну реформу. І от думаю, що влада могла би вийти і пояснити, що ось така конфігурація, таке процесуальне підпорядкування є в тій-то країні. Чи була спроба, на вашу думку, подивитись на досвід інших країн і цим виправдати дії влади? Чи все ж таки, якщо ми дивимось на той варіант, який нам запропонували, який чинний станом на сьогодні — то такого ніде немає і це явно перекоси? Для мене, наприклад, дуже проста річ: голову НАБУ і САП вибирають на конкурсі, тоді як генерального прокурора пропонує президент, і його підтримує, в нашому випадку, фактично монобільшість президентська. І тут все очевидно.

О. П.: Насправді конфігурації антикорупційних органів у різних країнах суттєво відрізняються, і далеко не всюди вони мають таку спеціалізовану форму, як в Україні. В деяких країнах з корупційними провадженнями чудово справляються класичні органи — національна поліція, органи прокуратури — без додаткової спеціалізації. Проте, в Україні виникла необхідність виокремити спеціалізовані органи та сформувати їхній склад за прозорим і збалансованим конкурсом, який відбирає найкращих і найпрофесійніших. У нашій державі перезавантаження органів поліції та звичайних судів є значно складнішим завданням, ніж створення окремого органу з ретельно підібраними працівниками. До того ж, експерти не один раз уже пропонували запровадити конкурсний відбір на посаду генерального прокурора, що теж допомогло б розв’язати наші проблеми.

Ж.: І на фінал хочу вас запитати ось про що. В ході цієї дискусії щодо незалежності НАБУ і САП багато хто почав ставити запитання щодо ефективності НАБУ — мовляв, нам і про це не треба забувати. Хтось почав рахувати, скільки коштів було повернуто державі в результаті роботи детективів НАБУ, порівнюючи ці суми з витратами на утримання самого бюро з державного бюджету —  але там суми неспівмірні. Хтось почав говорити про те, що не вистачає інструментів НАБУ тощо. Як би ви оцінили роботу НАБУ, зважаючи на ті повноваження, які вони мали до 22 липня?

О. П.:  Насправді, їх робота дуже ефективна. Але тут варто пам’ятати, що до їхньої підслідності насправді належить два відсотки всіх корупційних правопорушень. Тобто вони дійсно займаються винятково лише топовою корупцією. Я розумію, що часу ефірного мало залишилося, але тут варто подивитися на історію. Поки не було САП і Вищого антикорупційного суду, який доповнював цю антикорупційну тріаду, НАБУ майже нічого не могли зробити. Бо матеріали кримінальних проваджень зливалися фігурантам. І такі справи розсипалися у звичайних судах. Але тут, насправді, показовою може бути і практика антикорсуду. За п’ять років своєї діяльності він виніс понад 200 вироків. Також варто пам’ятати, що НАБУ і САП досить ефективно використовують інструмент угод зі слідством. І навіть років 5 тому ніхто і уві сні не міг уявити, що той самий Коломойський опиниться на лаві підсудних. 

Ж: Це точно. Я дякую вам, що ви і про це говорите. І я бачу, що також експертне середовище каже, що було би дуже зручно, якби на веб-сайті НАБУ була розміщена така велика інтерактивна таблиця, в якій зазначені всі особи, яким НАБУ за весь час свого існування вручало підозри зі вказівкою, хто і коли засуджений, за якими статтями, і кого звільнено від кримінальної відповідальності, за якої підстави. Я думаю, що тоді багато хто міг піти туди і зрозуміти для себе, як працює структура за інституційну незалежність якої багато хто в ці дні виходив на вулиці своїх міст. Я вам дякую, що знайшли час на цю розмову, пані Ольго. 

Чи була ця стаття корисна?