Відбулася підсумкова конференція в межах проєкту U-LEAD з Європою

30 листопада 2023 року відбулася підсумкова конференція Центру політико-правових реформ в межах проєкту U-LEAD «Місцеве самоврядування та територіальна організація влади в Україні в умовах воєнного стану та на шляху до Європейського Союзу».

В рамках проєкту експерти ЦППР та залучені фахівці проаналізували стан справ у місцевому самоврядуванні України, дослідили яким чином наше місцеве самоврядування готується до Європейської інтеграції і запропонували низку документів політики, які мають допомогти українській владі приймати більш обґрунтовані та зважені рішення в цій сфері.

«Найбільше наше досягнення в рамках цього проєкту – це навіть не так розроблені концепції, як якісно сформовані робочі групи, які над ними працювали. Для аналітичного центру це надзвичайно важливо мати кваліфіковану команду експертів. Ми дуже вдячні проєкту U-LEAD з Європою за донорську підтримку всіх наших зусиль. А тепер, нашим найголовнішим завданням є сприяння якнайшвидшій імплементації всього напрацьованого», – переконливо зазначив Голова правління Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко.

Протягом семи місяців 9 робочих груп працювали за різними напрямами та розробляли необхідні документи політики в сфері місцевого самоврядування, щоб у майбутньому вони стали основою для розробки владою конкретних нормативно-правових актів. Метою проєкту та основною ціллю в напрацюваннях усіх робочих груп була підтримка формування та реалізації державної політики України щодо зміцнення та розвитку місцевого самоврядування відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування, а також розробка пропозицій стосовно завершення реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади.

«В умовах війни і в умовах мирного стану альтернативи сильному місцевому самоврядуванню немає. Саме тому сьогоднішня конференція є дуже актуальною та важливою. Я вдячний Центру політико-правових реформ, що вони взяли на себе таку відповідальність і підготували низку аналітичних матеріалів та пропозицій щодо стану та перспектив розвитку місцевого самоврядування, особливо в контексті продовження і завершення реформи з децентралізації. На майданчику Конгресу місцевих та регіональних влад неодноразово піднімалися актуальні питання діяльності органів місцевого самоврядування, які є на порядку денному Конференції. І нашою спільною метою наразі є те, щоб результати з децентралізації були сталими та незворотними», – сказав у своєму вітальному слові керівник Конгресу місцевих та регіональних влад при Президентові України В’ячеслав Негода.

До конференції онлайн долучився керівник відділу багаторівневого управління проєкту U-LEAD Зьорен Гербст.

«Я дуже радий співпраці з Центром політико-правових реформ і вдячний вам за те, що ви зібрали експертів і розробили концепції, які допоможуть Україні увійти в Європейський Союз. Ваша участь у цьому процесі є визначальною. Ви працюєте і ми бачимо результати. Ми тут, щоб лишитись із вами, а не піти. Ми й надалі будемо вас підтримувати адже на сьогоднішній конференції ми не лише для того, щоб подивитись, що вже зроблено, але й для того, щоб знати, що нам потрібно зробити в майбутньому», – зауважив він.

У підсумку на конференції напрацювання експертів були представлені на трьох панелях. Перша з них була присвячена функціонуванню місцевого самоврядування та виконавчої влади в умовах воєнного стану та після його припинення/скасування. На ній обговорили питання публічної адміністрації в громадах в умовах воєнного стану і після його припинення/скасування, особливо на деокупованих територіях. Також порушили питання повноважень місцевого самоврядування та представили методику оцінювання спроможності громад.

Ігор Борисович Коліушко презентував дві концепції, що стосуються публічної адміністрації в громадах в особливих умовах. Це «Концепція забезпечення безперервності реалізації повноважень місцевого самоврядування з метою гарантування прав громадян» та «Концепція організації публічного управління на території Донецької та Луганської областей після припинення чи скасування воєнного стану». Ці дві концепції, на думку пана Ігоря, мають дати відповіді на питання як діяти у випадку, коли на певній території України з різних причин немає органів місцевого самоврядування.

«Бувають випадки, коли органи місцевого самоврядування відсутні або є недієздатними. В будь-якій із цих ситуацій не повинні страждати громадяни. Громадяни точно повинні отримувати ті послуги, за які відповідають органи місцевого самоврядування», – зауважив Ігор Борисович, презентуючи одну з розроблених концепцій.

Концепції пропонують кілька моделей вирішення ситуацій, коли ОМС є відсутніми або недієздатними, як в умовах воєнного стану, так і мирного часу. Ігор Борисович наголосив на тому, що концепції не просто буде впроваджувати, але це можливо. Враховуючи те, що реалізація прав громадян є першим інтересом держави, то, на думку пана Ігоря, маємо виходити саме з цього. Він закцентував, що у випадку з Луганською та Донецькою областями моделі відрізняються від тих, що пропонуються в попередній концепції. Натомість, концепція пропонує кілька сценаріїв для цього регіону, залежно від того чи настає мир, чи території деокуповують, але лінія зіткнення перенесена і цілковитого миру не досягнуто. 

У межах проєкту було розроблено 6 підходів до оцінювання фінансової спроможності територіальних громад у контексті здатності забезпечувати виконання визначених законом повноважень.

«Органи місцевого самоврядування є одними із основних суб’єктів, що за принципом субсидіарності здійснюють надання публічних послуг громадянам, але для того, щоб ці послуги були надані у повному обсязі, ефективно і громада була інституційно спроможною, необхідно, щоб територіальна громада мала достатній економічний, трудовий, інфраструктурний та природно-ресурсний потенціал і, звісно ж, фінансову спроможність», – поділилася своїми думками Яніна Казюк – експертка ЦППР з публічних фінансів та місцевого самоврядування.

Таким чином за 6-ма розробленими підходами було здійснено моделювання для 1438 територіальних громад (на основі звітних даних за 2021 рік). Пані Яніна також презентувала методику оцінювання спроможності громад. Експертка зауважила, що методику вдалося апробувати на підставі реальних умов, а саме на прикладі Житомирської області. Завдяки цій методиці можливо оцінювати ефективність функціонування територіальних громад та аналізувати їхню спроможність забезпечувати виконання наданих їм повноважень, формувати державну політику щодо функціонування місцевого самоврядування, формувати державну регіональну політику та аналізувати і за необхідності коригувати адміністративно-територіальний устрій.

Експерти представили Концепцію розмежування та розподілу повноважень місцевого самоврядування та виконавчої влади. Концепція має на меті: створення класифікації повноважень за видами відповідно до ролі державної політики, визначення меж законодавчого регулювання повноважень у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», у галузевих законах та умов передачі повноважень від держави до органів місцевого самоврядування; усунення їх дублювання, розмежування повноважень у системі органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою за принципом субсидіарності; створення достатніх матеріальних і фінансових умов для забезпечення виконання повноважень органами місцевого самоврядування; вирівнювання територіальних фінансових диспропорцій та забезпечення населення якісними адміністративними й соціальними послугами. Результатом прийняття Концепції розмежування повноважень, на думку її авторів, має стати оптимальне розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади, визначення повноважень між органами місцевого самоврядування на різних рівнях адміністративно-територіального устрою.

На другій панелі йшлося про місцеве самоврядування та територіальну організацію влади на шляху до Європейського Союзу. Експерти розповіли про необхідність визнання громади юридичною особою, пояснили чому необхідно реформувати законодавство про місцеве самоврядування, про місцеві фінанси, та про місцеві вибори не лише з огляду на Європейську інтеграцію, а й умови воєнного стану, який наразі діє в Україні.

Ігор Коліушко розпочав із того, що на шляху до інтеграції в Європейський Союз нам необхідно спершу проводити реформи, щоб синхронізувати наше місцеве самоврядування до такого стандарту, за яким воно працює в країнах – членах ЄС. Серед маркерів наближення українського місцевого самоврядування до європейських моделей є визнання громади юридичною особою.

«Визнання громади юридичною особою публічного права є визнанням того, що органи місцевого самоврядування не мають власного інтересу, а діють в інтересах громади і мають забезпечити їх», – наголосив завідувач кафедри загальнотеоретичного правознавства та публічного права НАУКМА Анатолій Заєць.

Анатолій Заєць зауважив, що визнання громади юридичною особою дає певну чіткість і визначеність того хто є первинним суб’єктом місцевого самоврядування. Разом із Ігорем Коліушком, Оленою Бориславською, Романом Майдаником та Олегом Ільницьким вони розробили Концепцію громади як юридичної особи публічного права. Метою розробленої концепції є: розкрити сучасний статус громад згідно з Конституцією і чинним законодавством; розкрити ознаки громади як юридичної особи у сфері публічно-правових  і приватно-правових відносин; визначити необхідні зміни до Конституції України і чинного законодавства (цивільного, фінансового, першочергово, бюджетного та податкового законодавства) для закріплення статусу громади як юридичної особи публічного права.  

Окремо під час конференції висвітлювались особливості реформи законодавства про місцеві вибори та необхідність її проведення. Знову ж таки задля приведення законодавства про вибори до європейських стандартів.

«За положеннями чинної Конституції України чергові вибори до органів місцевого самоврядування мали би відбутися 26 жовтня 2025 року. На моє глибоке переконання, до 26 жовтня 2025 року ніякі чергові місцеві вибори відбуватися не можуть, попри заяви окремих політиків провести їх раніше у разі перемоги у війні. Водночас, якщо на той час ще буде діяти воєнний стан в Україні, вибори також однозначно не варто проводити», – зазначив експерт із конституційного права ЦППР Андрій Магера.

Експерт навів рекомендації Венеційської комісії та БДІПЛ ОБСЄ від 2021 року про те, на яких територіях неможливо проводити вибори, про варіанти оскарження у виборчому процесі та питання виборчих процедур. На думку пана Андрія ці рекомендації хоч і були видані у 2021 році, однак можуть стати підказкою до реформування виборчого законодавства вже після завершення воєнного стану. Також експерт наголосив на прийнятті змін до виборчого законодавства у частині виборів голів громад. В залежності від чисельності мешканців у громаді може застосовуватись різнотурова система виборів, але, на думку Андрія Магери, тут має бути єдиний підхід до проведення виборів голів громад, незалежно від кількості мешканців у громаді.

Під час третьої панелі експерти представили свої напрацювання в сферах адмінпослуг, правовладдя, правосуддя та правопорядку. Кожен із розроблених в межах проєкту документів безпосередньо стосується органів місцевого самоврядування, децентралізації та сприяє швидшій і якіснішій інкорпорації нашої держави у Європейський Союз. Йшлося про прийняття необхідних законів та здійснення реформ, які наближають українське законодавство до європейського. У тому числі і про Закон України «Про адміністративну процедуру».

«Ми вже внесли постановою зміни до близько 200 законів, аби наблизити наше законодавство до принципів Закону “Про адміністративну процедуру”. Тепер нашою задачею є не сходити з цієї дороги, відстоювати та навчати, працювати з органами місцевого самоврядування. Є ще багато проблем із адмінпослугами і є над чим працювати, однак ми йдемо до покращення послуг. І дякуючи нашій спільній роботі нам вдасться подолати цей складний шлях, розпочати ці переговори із Європейським Союзом і зрештою стати повноцінним і повноправним членом ЄС», – наголосила народна депутатка України, голова профільного підкомітету з питань адміністративних послуг та адміністративної процедури Лариса Білозір.

Заступник Голови правління Центру та експерт із публічної адміністрації Віктор Тимощук розповів, що загалом очікування стосовно Закону “Про адміністративну процедуру” великі, але немає ілюзій, що все одразу зміниться. Потрібні роки, аби імплементувати ЗАП у наше законодавство. Пан Віктор розповів, що в рамках проєкту проводились тренінги, інфосесії та вебінари для представників органів місцевого самоврядування, аби вони підготувались до набуття чинності Законом та ознайомились із основними принципами ЗАП. Тепер же, всі ті, хто ще не ознайомлений із ЗАП, має хоча би прочитати цей Закон і зрозуміти його призначення, переконаний Віктор Тимощук. Що ж до планів на наступний рік, експерт зазначив, що потрібні будуть практичні тренінги дуже вузького глибокого характеру в громадах, модельні проєкти, стала консультаційна лінія з питань ЗАП. Пріоритет робочої групи по вдосконаленню адмінпослуг та впровадженню адмінпроцедури і в проєкті U-LEAD, та й завжди був у ЦППР – це базові адмінпослуги. Це ті послуги, з якими кожна людина щодня стикається у своєму житті. Віктор Тимощук наголосив на тому, що наша держава 4 роки тому зупинила політику децентралізації повноважень, тому процес передачі повноважень ОМС призупинився. Теж саме стосується і Закону «Про адміністративний збір», який постійно блокують.

«Найбільше досягнення у рамках проєкту, особисто для мене, це створення неформального об’єднання представників ЦНАП малих і середніх громад «Клуб активних ЦНАП». Ми хочемо, щоб ці громади також були почутими. Разом із цими людьми ми спільно можемо працювати і просувати наші ідеї стосовно доступності адмінпослуг і в нас це виходить», – зауважив Віктор Тимощук.

На конференції були присутні начальники ЦНАП, які входять до цієї неформальної спільноти. Разом із експертами з питань публічної адміністрації, вони зустрічалися на тематичних заходах, допомагали у написанні полісі-документів по адмінпослугам.

У частині правосуддя експерт Центру із судівництва Роман Смалюк розповів, що в межах проєкту було здійснено дослідження судових практик у справах місцевого самоврядування. Намагалися аналізувати практику саме Верховного Суду. Він пояснив, що робоча група звузила предмет моніторингу, щоб провести більш глибоке дослідження. Насамперед робоча група, очолювана Романом Смалюком, досліджувала судові спори, які стосуються форм безпосередньої участі членів територіальної громади в рішенні питань місцевого значення; спори, що пов’язані з певними організаційними і процедурними аспектами діяльності ОМС, спори щодо оскарження нормативних актів, які приймаються місцевими радами. Метою проведення дослідження було визначення системних проблем в діяльності ОМС, які зумовлені недоліками нормативного регулювання та/або помилками при правозастосуванні. Як показав аналіз судової практики в цілому в положеннях Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відсутні критичні недоліки (щонайменше ті, які врегульовують правовідносини щодо яких виникали проаналізовані судові спори). Причини, які призводили до судового спору, лежали не тільки в площині невиконання державними органами чи органами місцевого самоврядування вимог нормативних актів, але й часто полягали в помилках при правозастосуванні через прогалини в нормативному регулюванні або нечіткість положень закону.

Експерти ЦППР з антикорупції Ольга Піскунова та Микола Хавронюк розповіли про те як протидіяти корупції на рівні місцевого самоврядування. В межах проєкту експерти ЦППР з антикорупції провели дослідження антикорупційної політики у місцевому самоврядуванні та підготували «Довідник із запобігання корупції в ОМС». Ольга Піскунова зауважила, що метою авторів довідника було не так подолати корупцію, як запобігати їй. Цей довідник призначений для посадових осіб місцевого самоврядування, але може бути корисним і для звичайних громадян. Довідник має на меті у простій та доступній формі роз’яснити роль, завдання і функції антикорупційних уповноважених, надати практичні рекомендації щодо розроблення й організації заходів із запобігання корупційним і пов’язаним із корупцією правопорушенням в ОМС, допомогти посадовим особам місцевого самоврядування дотримуватися антикорупційного законодавства.

«Аби побороти корупцію, необхідно визначити корупційні ризики з кожною посадою, відповідно до ризиків треба вибудувати систему контролю, щоб вони не мали можливості зловживати своєю дискрецією. І нарешті, треба забезпечити відповідальність юридичну та моральну, розробивши етичний кодекс посадовців місцевого самоврядування», – переконливо зазначив член правління ЦППР, директор із наукового розвитку Центру та експерт із питань антикорупції Микола Хавронюк.

Микола Іванович закцентував на тому, що корупція є проблемою не лише України, а дослідження Євробарометру підтвердило, що в багатьох державах Європи вона присутня на різних рівнях. На думку Миколи Хавронюка формула корупції – це бажання, плюс можливість, мінус контроль, і мінус відповідальність. З неї можна вивести антиформулу корупції, а саме: відбивати бажання, знижувати дискрецію, контролювати усіма можливими способами та притягувати до відповідальності. Також він наполягає на тому, що у випадку із контролем та притягненням до відповідальності варто дивитися в бік поліції, щоб вона боролася з корупцією, а не НАБУ. А відповідальність, яку нестимуть корупціонери мусить бути не лише кримінальною, а й дисциплінарною. І доповнюючи тезу Ольги Піскунової про запобігання корупції, Микола Іванович переконаний у тому, що для того, аби не допускати зловживань, треба зупиняти все на етапі виникнення конфлікту інтересів.

Останнім вектором у цій панелі було розглянуто концепцію безпечної громади, про яку розповіли експерт Центру із кримінальної юстиції Євген Крапивін та експерт ЦППР із публічної адміністрації та місцевого самоврядування Віталій Загайний.

Євген Крапивін розповів про суб’єктів, які забезпечують безпеку в територіальних громадах. В МВС існує пілотний проєкт про дільничного поліцейського громади, який може бути залучений до підтримання безпеки у територіальній громаді і є її мешканцем – знає ситуацію в громаді. Євген Крапивін пропонує говорити про розширення повноважень громад у сфері забезпечення безпеки. За останні роки в громадах з’явились різного штибу громадські формування, які певним чином допомагають забезпечувати безпеку в громадах. У 2022 році більшість із них переформатувались у ДФТГ (добровольчі формування територіальних громад). Громади дійсно потребують більше сил безпеки, а поліції не вистачає. Пан Євген наголошує на тому, що сталої чіткої державної політики стосовно безпеки громад немає, хоча бюджету вистачає. І тому така державна політика щодо безпеки у громадах має бути сформована. Також, на думку Євгена Крапивіна потрібно скоординувати поліцію та тергромаду, щоб вони узгодили свою роботу – це навіть не потребує законодавчих змін.

Віталій Загайний підкреслив, що одна з ключових, базових потреб людини – це безпека. МВС запропонувало законопроєкт про безпечне середовище. Експерт переконаний, що над забезпеченням безпеки освітнього середовища в громаді МВС має працювати з МОН. Так само, у питаннях застосування домашнього насильства МВС має скоординувати свою роботу з Мінсоцполітики. Віталій Загайний детально зупинився на складових Концепції безпечної громади. Метою концепції є сформувати передумови для належного надання безпекових послуг шляхом підвищення суб’єктності територіальних громад для належного виконання повноважень у безпековій сфері. Пан Віталій детально розповів про складові безпеки у громадах, озвучив форми реалізації концепції безпеки, перерахував інструменти реалізації концепції та поділився пропозиціями забезпечення безпекових стандартів у громаді. Він також наголосив на тому, що тергромадам не віддається повна воля забезпечення безпеки, а держава має контролювати ОМС.

До підсумкової конференції в рамках проєкту U-LEAD доєдналися фахові експерти, представники фахових комітетів та асоціацій, а також представники органів місцевого самоврядування.

Захід відбувся в рамках проєкту «Підтримка формування державної політики розвитку місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні», що реалізується Центром політико-правових реформ за підтримки Програми ULEAD з Європою / ULEAD with Europe, що спільно фінансується ЄС та його державами-членами Німеччиною, Польщею, Швецією, Данією, Естонією та Словенією.

Чи була ця стаття корисна?