2.3.3. Законодавство про адміністративні процедури

2.3.3. Законодавство про адміністративні процедури

В сучасній державі, що керується принципом верховенства права, обов’язковим елементом правової системи є законодавче регулювання відносин органів публічної адміністрації (насамперед, ОВВ та ОМС) з приватними (фізичними та юридичними) особами.

Протягом другої половини ХХ ст. розвиненими країнами Заходу було напрацьовано низку обов’язкових правил щодо врегулювання цих відносин[1]. Зокрема, при прийнятті адміністративних рішень (тобто рішень органів публічної адміністрації, які стосуються прав і обов’язків конкретних приватних осіб) вимагається:

1) забезпечити права особи (право: бути вислуханою перед прийняттям несприятливого рішення; на допомогу і представництво; на ознайомлення з матеріалами справи тощо);

2) встановити обв’язки адміністративного органу обґрунтовувати несприятливі акти, зазначати порядок їх оскарження тощо.

Ці та інші права особи та обв’язки адміністративних органів зафіксовано у окремих законах про загальну адміністративну процедуру. На рівні Комітету Міністрів Ради Європи ці положення було відображено у кількох резолюціях та рекомендаціях[2]. Про необхідність правової регламентації цих прав і обов’язків публічної адміністрації (в межах закону про загальну адміністративну процедуру) йдеться і в численних документах Програми SIGMA[3]. Одним із визначальних критеріїв оцінки фахівцями цієї Програми загальної адміністративно-правової системи країни є наявність і якість загального закону про адміністративну процедуру[4]. Усе це дозволяє стверджувати про існування досить чітко визначених європейських стандартів правової регламентації загальної адміністративної процедури.

Закони про загальну адміністративну процедуру спрямовані, насамперед, на захист особи від свавілля з боку адміністрації. Це як аналоги процесуальних кодексів для судових справ. Вони визначають дії публічних службовців з точки зору процедури. І це стосується як розгляду заяв та надання адміністративних послуг, так і діяльності за ініціативою адміністративного органу (наприклад, при інспекційній діяльності), або розгляду скарг в досудовому порядку.

Один такий закон дозволяє замінити (уніфікувати) різні, часто суперечливі, процедури (порядки) у десятках різних актів. Тобто, замість використання багатьох нормативних актів, процедурні положення викладаються в одному, а інші закони можуть містити у разі потреби лише особливості для певних категорій справ/сфер. Таке правове поле є зрозумілішим і для звичайного громадянина, і для іноземного інвестора, і для самої публічної адміністрації.

В Україні ж залишаються суцільні прогалини. Наприклад, особі можуть зменшити розмір пенсії, навіть не інформуючи її про наявність підстав для цього і не з’ясовуючи позиції громадянина. Постійними є скандали при великих будівництвах на етапах виділення земельної ділянки і надання дозволу на будівельні роботи. Громадян, права та законні інтереси яких зачіпаються такими змінами (адже у них «відбирають» дитячі майданчики, зони відпочинку, гаражі тощо), не залучають до розгляду справ. В українському адміністративному законодавстві, навіть, немає такої правової категорії як «заінтересовані особи» для таких справ.

Існує низка й інших прогалин включно із порядком перегляду (і скасування чи відкликання) адміністративних рішень, відсутністю довіри до механізму адміністративного (досудового) оскарження, недостатністю інструментів примусового виконання адміністративних рішень.

Прийняття ж якісного закону про загальну адміністративну процедуру дозволить:

1) забезпечити право особи бути вислуханою перед прийняттям несприятливого адміністративного акта (що може дозволити змінити позицію органу або ж пояснити особі необґрунтованість її запиту);

2) запровадити категорію «заінтересовані особи» в адміністративній процедурі та виписати механізми захисту прав та законних інтересів цієї особи (це має запобігати конфліктам, сприяти прийняттю збалансованих рішень тощо);

3) визначити особливості адміністративного провадження у справах з великою кількістю осіб (це дасть можливість проводити ефективну процедуру, яка дозволить враховувати думку великого кола заінтересованих осіб);

4) встановити обов’язок адміністративних органів мотивувати свої рішення та зазначати порядок їх оскарження (це забезпечить законність схвалюваних рішень, покращить умови правового захисту громадян і бізнесу);

5) встановити простіші правила щодо «представництва» в адміністративному провадженні (зокрема, без нотаріально посвідченої довіреності представника);

6) встановити правила щодо неупередженості посадових осіб адміністративних органів та порядку їх відводу/самовідводу;

7) встановити правило «мовчазної згоди» при отриманні погоджень і висновків від інших адміністративних органів (це дозволить прискорити та раціоналізувати розгляд справ, а також прийняття рішень);

8) встановити правило про набрання чинності адміністративним актом з моменту доведення його до відома особи (осіб) і визначення порядку такого доведення (знову ж таки, це суттєво сприятиме правовому захисту приватних осіб);

9) створити умови для ефективного оскарження адміністративних актів в адміністративному порядку (цей механізм поверне довіру населення до досудових механізмів оскарження, зніме проблему перевантаженості адміністративних судів);

10) врегулювати питання відкликання (визнання недійсними) адміністративних актів (це дозволить захистити як публічні інтереси – в разі потреби у відкликанні чинних рішень адміністративних органів, так і приватних осіб – від свавілля цих органів);

11) врегулювати питання примусового виконання адміністративних актів (насамперед, для ефективної діяльності публічної адміністрації).

Для публічних службовців таке регулювання також принесе переваги. Це і впорядкування їх діяльності, і правовий захист (у разі наступного оскарження прийнятих рішень), і ще багато іншого. Проте, насамперед, це реальні умови для інтелігентної та приязної діяльності публічних службовців, яка враховуватиме права та законні інтереси приватних осіб. Крім того, закони про адміністративну процедуру є основою для ефективного судового контролю за діяльністю публічної адміністрації.

В Україні питання про необхідність прийняття окремого закону про загальну адміністративну процедуру (тоді ще йшлося про Адміністративно-процедурний кодекс) вперше було поставлене 19 років тому – в Указі Президента «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22 липня 1998 р.[5]

У 1999 р. при МЮ було утворено спеціальну робочу групу для підготовки цього законопроекту, а її науковим керівником визначено професора В. Авер’янова (до 2010 р.). З періодичними змінами у складі робочої групи (насамперед, представників різних органів державної влади) та різними «сплесками» активності поступово напрацьовувався відповідний законопроект. Особливу підтримку робочій групі надавали німецькі експерти (проф. О. Люхтергандт та Б. Шльоєр) та загалом Німецький фонд міжнародного правового співробітництва. У більшості країн колишнього СРСР саме німецька доктрина та досвід були використані найбільше при підготовці відповідних законів. Тож і в багатьох країнах є високий рівень спільних підходів і розв’язок (зокрема, в Естонії, Вірменії, Грузії).

Саме в цей період від авторитетних міжнародних організацій та провідних аналітичних центрів все частіше надходили рекомендації щодо вирішення цього питання. Так, здійснюючи оцінку системи врядування в Україні у 2006–2007 роках, фахівці Програми SIGMA звертали увагу на необхідності розробки та прийняття в Україні закону про загальну адміністративну процедуру[6]. Аналогічні рекомендації було надано у 2007 р. представниками GRECO. Зокрема, в Оціночному звіті GRECO за результатами Спільних 1-го і 2-го раундів оцінювання України (GRECO Eval I/II Rep (2006) 2E) містилася рекомендація xiv, в якій пропонувалося «встановити чіткі правила регулювання процесів управління і прийняття рішень, а також положення щодо ієрархії різних юридичних норм і стандартів, які регулюють публічне управління»[7]. Про це йшлося й у всіх наступних звітах цієї організації щодо стану виконання Україною рекомендацій, сформульованих у цьому звіті.

За Міністра юстиції М. Оніщука Уряд вніс в Парламент проект Адміністративно-процедурного кодексу України (реєстр. №2789 від 18 липня 2008 р.), але в 2009 р. не вистачило лише кількох голосів для того, щоб його прийняти у І читанні. Протягом 2008–2010 років проведено кілька експертиз цього законопроекту фахівцями Ради Європи. Але 11 березня 2010 р. у зв’язку зі зміною Уряду цей проект відкликано[8].

Пізніше Урядом здійснена «імітація» внесення проекту Адміністративно-процедурного кодексу України (реєстр. №11472) в Парламент[9]: внесений він був першим Урядом М. Азарова 3 грудня 2012 р. (за кілька днів до завершення функціонування цього Уряду), а тому вже з 8 грудня цього ж року автоматично вважався відкликаним. Новий же Уряд (очолюваний тим же М. Азаровим) цей законопроект внести в Парламент «забув».

Утім, робоча група продовжувала функціонувати, робота над законопроектом (який в подальшому отримав назву проект Закону «Про адміністративну процедуру») продовжувалася і поступово вела до все більш виваженого тексту, який врахував і кращий зарубіжний досвід, і українські реалії. У 2014 р. робоча група при МЮ вкотре активізувала свої зусилля. Проведено черговий раунд доопрацювання (у т.ч. із залученням німецьких експертів). Розробку та прийняття закону про загальну адміністративну процедуру внесено до числа пріоритетних заходів як у межах українських документів державної політики, так і в контексті міжнародних зобов’язань України.

Так, про необхідність його розробки та прийняття йдеться у чинних Коаліційній угоді, Програмі діяльності та Плані пріоритетних дій Уряду, Стратегії реформування державного управління України на 2016–2020 роки та Плані щодо її реалізації, Антикорупційній стратегії на 2014–2017 роки та Державній програмі щодо її реалізації, інших програмних політичних документах Уряду та Парламенту.

У розділі IV Стратегії реформування державного управління України на 2016–2020 роки зазначається, що:

1) пріоритетом розвитку сфери надання адміністративних процедур і адміністративних послуг є прийняття закону про загальну адміністративну процедуру згідно з європейськими стандартами і поступове приведення окремих адміністративних послуг у відповідність з визначеними загальними принципами. Закріплення на законодавчому рівні базових принципів і правил проведення адміністративної процедури сприятиме правовій визначеності і наданню гарантії дотримання прав громадян і юридичних осіб у разі, коли державні органи визначають їх права та обов’язки. Такі принципи, як законність (прийняття рішень відповідно до законів та прийнятих для їх реалізації підзаконних актів), встановлення істинних фактів, які є важливими для прийняття рішення, право бути почутим, право на одержання письмового рішення з чітким зазначенням підстав для його прийняття, на несудове оскарження, на поновлення процедур у певних випадках, на судове оскарження є невід’ємними для функціонування сучасної системи державного управління, що ґрунтується на верховенстві права;

2) закон про адміністративну процедуру визначатиме принципи надання якісних адміністративних послуг, орієнтованих на користувачів, вимоги до якості їх надання затверджує КМ;

3) законом про адміністративну процедуру будуть встановлені єдині принципи і правила ведення адміністративних справ з передбаченням можливості спеціального регулювання в деяких випадках для окремих сфер адміністрування та видів процедур. Галузеві закони будуть поступово приведені у відповідність із загальними принципами, зокрема Законом «Про адміністративні послуги». Система ліцензування та надання дозволів також буде інтегрована та приведена у відповідність з базовими принципами і правилами проведення адміністративної процедури[10].

Про необхідність прийняття загального закону про адміністративну процедуру йдеться і в Контракті про розбудову держави з ЄС. У зв’язку з цим до експертизи законопроекту залучені експерти Програми SIGMA. До речі, ця програма, оцінюючи країни-кандидати на членство в ЄС, одним з перших критеріїв перевіряє наявність такого закону.

Станом на початок 2015 р. в робочою групою завершена підготовка законопроекту. Тоді ж він вперше отримав позитивний висновок Програми SIGMA – без жодних зауважень.

Утім, замість внесення законопроекту до Парламенту (за ініціативою Уряду), МЮ за власною ініціативою вирішило його і надалі «доопрацьовувати». Протягом 2015–2016 років робоча група практично не збиралася (ймовірно і через звільнення багатьох причетних до законопроекту працівників МЮ – членів робочої групи, і через інші суб’єктивні чинники). Фактично робота по доопрацюванню доручена професору Д.М. Лук’янцю. МЮ проведено, принаймні, два публічні заходи (круглі столи) для обговорення проблематики адміністративної процедури з науковцями. Це був швидше інструмент затягування процесу, аніж наближення до результату.

Зараз відбувається не доопрацювання законопроекту, а повернення до низки питань, пов’язаних із необхідністю прийняття цього закону «в принципі» та аналізу існуючих у чинних нормативних актах процедур. Тобто, так виглядає, що наразі ставиться під сумнів сама доцільність такого закону. При цьому «доопрацьована» версія законопроекту станом на початок 2017 р. стає все менш цілісною, системною та віддаляється від європейських стандартів загальних адміністративно-процедурних законів.

Таким чином, після сплину майже 19 років (!) з моменту обрання курсу на розробку та прийняття закону про загальну адміністративну процедуру, тривалої роботи спеціально створеної робочої групи (близько 18 років), розробки досить якісного проекту Закону «Про адміністративну процедуру», чинна влада (передусім в собі Міністра юстиції України) намагається повернути це питання ледь не до первісної точки відліку.

Причини перманентного «гальмування» розробки проекту Закону «Про адміністративну процедуру» та небажання внести його в Парламент обумовлені проблемами розвитку юридичної науки та освіти в Україні загалом та адміністративного права зокрема.

В українській науці адміністративного права (попри окремі досягнення) проблеми загальної адміністративної процедури та перспективи її вдосконалення практично не вивчаються. Навіть саме поняття «адміністративної процедури» в українських наукових та навчальних джерелах зустрічається і досліджується досить рідко. Це – спадок від СРСР (де не було та не могло бути закону, який би регулював відносини між громадянами і органами державного управління).

Зазначена «прогалина» в науці адміністративного права призвела до іншої «прогалини» – в юридичній освіті. Тобто, якщо науковці (переважна більшість яких є викладачами в юридичних вишах) не вивчають і не сприймають проблем загальної адміністративної процедури, то ці проблеми не знаходять свого відображення і у відповідних підручниках з адміністративного права, навчальному процесі тощо.

Все це призводить до того, що в Україні навіть юристи не розуміють необхідності загального адміністративно-процедурного законодавства, його надважливої цінності для держави і суспільства. За таких обставин говорити про усвідомлення потреби ухвалення цього закону «звичайними» громадянами, публічними службовцями чи політиками взагалі немає сенсу (вони просто про це нічого не знають). Таким чином, наразі має місце своєрідний «інформаційний вакуум» в контексті врегулювання загальної адміністративної процедури. Відтак, суспільно-політичного запиту на відповідне законодавство також немає.

За таких обставин «доля» проекту Закону «Про адміністративну процедуру» повністю залежить від виключної позиції МЮ в цьому питанні, а якщо ще точніше, то від особистої позиції Міністра юстиції (наразі – П.Д. Петренка). Якщо шановний Міністр знайде час та бажання, щоб розібратися у проблематиці, зрозуміти цінність цього закону, то прогрес не змусить себе чекати.

Як уже було зазначено вище, у Стратегії реформування державного управління в Україні на 2016–2020 роки розробка та прийняття згаданого закону віднесені до пріоритетів реформування державного управління. Планом з реалізації зазначеної Стратегії визначено, що цей закон має бути прийнято та введено в дію не пізніше ІV кварталу 2018 р. Для ефективного проходження парламентських процедур такий законопроект потребуватиме, принаймні, 6 місяців, а з моменту його прийняття до моменту набрання ним чинності (варіант – уведення в дію) треба буде «зарезервувати» ще не менше 6 місяців (для усунення колізій зі спеціальними (тематичними) законодавчими актами та з метою проведення хоч б базової підготовки публічних службовців). Тому МЮ вже зараз слід активізувати завершальну стадію підготовки цього законопроекту та передати його на розгляд Уряду для внесення в Парламент.

Висновки і рекомендації.

1. Станом на 1 березня 2017 р. більшість процедурних елементів відносин органів влади з громадянами в Україні або не регулюються законодавством взагалі, або регулюються підзаконними НПА. Винятки становить лише той сегмент цих відносин, що регулюється нині чинними законами «Про звернення громадян» та «Про адміністративні послуги».

2. Після сплину майже 19 років з моменту обрання курсу на розробку та прийняття закону про загальну адміністративну процедуру, тривалої роботи робочої групи МЮ (і, як наслідок, розробки досить якісного проекту Закону «Про адміністративну процедуру») влада так і не спромоглася забезпечити його ухвалення.

3. Основними причинами неприйняття в Україні закону про загальну адміністративну процедуру є: 1) загальні проблеми у розвитку адміністративно-правової науки та освіти (передусім, в контексті викладання адміністративного права); 2) відсутність суспільно-політичного запиту на відповідне законодавство, що обумовлено інформаційним вакуумом в цій сфері.

4. У найближчій перспективі (ІІ–ІІІ квартали 2017 р.) треба завершити процес розробки законопроекту «Про адміністративну процедуру». З цією метою необхідно:

– створити при МЮ оновлену та дієву робочу групу для прискореного завершення підготовки законопроекту «Про адміністративну процедуру». При цьому за основу доопрацювання бажано взяти текст законопроекту станом на початок 2015 р. (це найкращий текст законопроекту, на який, до речі, було отримано позитивний висновок фахівців Програми SIGMA) (МЮ);

– подати пропозиції щодо залучення представників ОМС до складу відповідної робочої групи (принаймні, від асоціацій ОМС), для максимального повного врахування потреб ОМС, їх спроможності та практики (ОМС);

– у відкритий та інклюзивний спосіб опрацювати всі пропозиції і зауваження, що будуть висловлені фахівцями та громадськістю щодо положень законопроекту (робоча група при МЮ);

5. Одночасно з процесами, спрямованими на завершення розробки проекту Закону «Про адміністративну процедуру», необхідно:

– допомогти МЮ у підвищенні інституційної спроможності у питаннях загальної адміністративної процедури через навчальні заходи для працівників цього міністерства (у т.ч. навчальні візити), членів відповідної робочої групи, працівників Секретаріату КМ тощо (зокрема, така допомога могла б надаватися з боку міжнародних організацій);

– вивчати і популяризувати зарубіжний досвід (особливо окремих соціалістичних країн) в частині досвіду ухвалення та впровадження законів про загальну адміністративну процедуру (науковці та неурядові організації);

– готувати навчальні програми щодо загальної адміністративної процедури для усіх державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування (МЮ, НАДС);

– забезпечити організаційну та матеріальну підтримку з боку міжнародних організацій щодо розробки, апробації та впровадження навчальних програм і заходів з тематики загальної адміністративної процедури для широкого кола майбутніх користувачів (публічних службовців, викладачів юридичних вузів, закладів з підготовки і підвищення кваліфікації для публічних службовців, суддів тощо).

6. У липні – серпні 2017 р. доопрацьований проект Закону «Про адміністративну процедуру» треба подати на розгляд Уряду, а у вересні 2017 р. – внести в Парламент.

7. Під час розгляду цього законопроекту Парламентом має бути забезпечено належну інформаційну та адвокаційну кампанії, спрямовані на формування стійкого переконання (у населення і представників Парламенту) у потребі прийняття Закону «Про адміністративну процедуру» (МЮ, Уряд, науковці та неурядові організації).

 

---