18 січня Верховна Рада проголосувала у другому читанні та в цілому проект Закону про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях (№7163)

Минулого тижня Парламент ухвалив Закон «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» (№7163). За закон проголосували 280 депутатів.

Законодавчим актом визначено особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях. Законом встановлено, що «тимчасово окупованими територіями у Донецькій та Луганській областях на день ухвалення цього Закону визнаються частини території України, в межах яких збройні формування Російської Федерації та окупаційна адміністрація Російської Федерації встановили та здійснюють загальний ефективний контроль». 

"Юридична Газета" запитала про можливі наслідки ухвалення зазначеного закону як для жителів окупованих територій, так і про його вплив на міжнародну та внутрішню політику України, в експерта Центру політико-правових реформ з конституційних питань, виборів і парламентаризму Богдана Бондаренка.

18.01.2018 р. Верховна Рада проголосувала у другому читанні та в цілому проект Закону про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях (№7163) (далі – Закон). На перший погляд видається, що була проголосована редакція проекту Закону, підготовлена комітетом до другого читання, але допоки не буде опублікований офіційний текст Закону після його підписання, говорити про це зарано. Насправді, для основних проблем Закону це не має жодного значення, оскільки вони відображені в усіх редакціях проекту Закону.

По-перше, потрібно розуміти, що це не закон про «реінтеграцію Донбасу». Дискурс щодо цього Закону (як і всіх інших протягом останнього часу роботи парламенту) був зведений виключно до полярної системи «добре-погано» в інформаційній площині. По-перше, це характеризує кризу та слабкість парламентаризму у формально парламентсько-президентській Україні; по-друге, не дозволяє нормально вести діалог щодо проекту будь-якого закону.

Власне, для реінтеграції чи будь-яких інших політико-правових наслідків для окремих районів Донецької та Луганської області необхідно здійснити величезну кількість заходів різних державних органів, а не просто прийняти певний закон. Починати варто зі стратегії, концепції розвитку подій, які формуватимуть державну політику. Цим міг стати зазначений Закон. Частина назви «про особливості державної політики» свідчить про те, що він мав би закріплювати основні зрозумілі принципи, згідно з якими має діяти держава.

Натомість Закон містить більше запитань, ніж відповідей. Не відбувається узгодження між чинними Законами України «Про оборону України», «Про правовий режим воєнного стану» та ін. Зокрема, одним із системоутворюючих елементів Закону є поняття відсічі збройній агресії. Конкретного поняття та ознак відсічі збройній агресії українське законодавство не містить. Наприклад, відповідно до Закону України «Про правовий режим воєнного стану», відсіч збройній агресії є підставою для введення воєнного стану, але Закон побудований за іншою логікою, тому правовий режим воєнного стану не вводиться.

У зв’язку з цим виникає інше запитання. Чи підпадає в цьому випадку війна на сході України під визначені Законом України «Про Збройні сили України» підстави використання ЗСУ в мирний час? З огляду на положення Закону України «Про Збройні сили України» (ст. 1-1) та Конституції України – сумнівно. Отже, в цьому випадку Верховна Рада також не відповіла на запитання.

Найважливішим моментом, на мою думку, є нові небезпечні, дискреційні та неконституційні повноваження Президента. Так, у п. 1 перехідних положень Верховна Рада цим законом надає згоду Президенту на використання Збройних сил України. Процедура використання ЗСУ конкретно прописана у ст. 85 Конституції та регламенті Верховної Ради. По-перше, таке формулювання порушує конституційну та встановлену Регламентом ВРУ процедуру, оскільки має бути конкретне рішення Президента, яке погоджується ВРУ. По-друге, багато хто тлумачить його як згоду на використання ЗСУ протягом останніх 4-х років, але Президент, схильний до автократичних тенденцій, може тлумачити його як право безперешкодно використовувати їх у майбутньому. До речі, Закон не обмежує це право територіально.

Положення ст. 9 (заборона втручання будь-яких осіб, незалежно від посади, в управління заходами із забезпечення національної безпеки та оборони, відсічі та стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях не допускається) та ст. 10 (командувач об’єднаних сил має право обмежувати в’їзд осіб на тимчасово окуповані території Донецької та Луганської областей та виїзд осіб із таких територій; можливість доступу силовиків до житлових приміщень, без дозволу суду) проекту Закону є дискреційними та можуть бути використані для обмеження прав громадян.

Загалом, одна суцільна проблема Закону – це його декларативний характер та відсутність правової визначеності в умовах тотальної недовіри до державних інституцій. Практика свідчить, що там, де можна тлумачити Закон подвійно, його будуть тлумачити не в кращий бік.