Що вас цікавить?

100 днів діяльності Президента України та Уряду у сфері адміністративної реформи

24.05.2005
Публічна адміністрація /
Адміністративно-територіальний устрій

Витяг з моніторингової доповіді аналітичних центрів. Оцінка Центром політико-правових реформ 100 днів діяльності Президента України та Уряду у сфері адміністративної реформита розбудові структур нової влади (2005 рік)


Дія влади: Формування апарату Президента України

Апарат Президента В.Ющенка створений шляхом реорганізації Адміністрації Президента Л.Кучми [1]. Структура Секретаріату Президента в основному відтворює структуру попередньої адміністрації лише із зміненими назвами підрозділів — “головні управління” стали “головними службами”.

Оцінка. Вкрай негативним моментом є продовження практики неконституційних відносин апарату Президента з Урядом. Новоутворений Секретаріат Президента України залишив за собою право не лише готувати проекти рішень та актів Президента України, але й забезпечувати та контролювати їх виконання, давати доручення органам виконавчої влади.

Оголошені нещодавно наміри Президента перейти до інституту радників як до ключового механізму отримання інформації та розподілу відповідальності заслуговують підтримки.

Негативом у діяльності глави держави є також низька легітимність збереження у попередньому форматі Державного управління справами та його непрозорої господарсько-економічної діяльності, яка досі визначається низкою актів Президента України з грифом “Опублікуванню не підлягає”.

Дія влади: формування Кабінету Міністрів України (КМУ)

Уряд сформовано представниками основних політичних сил, які підтримували Президента України під час передвиборної кампанії (Блок “Наша Україна”, ВО “Батьківщина”, Соціалістична партія України, Партія промисловців і підприємців України).

Оцінка. Позитивом є те, що загалом вдалося створити Уряд, де міністри чітко ідентифікуються як представники політичних сил, і більшість з них усвідомлюють свою роль як політиків у дорученому секторі державного управління.

Недоліком є те, що склад Уряду не до кінця складає єдину команду, а окремі внутрішні конфлікти навіть набули публічного розголосу (наприклад, ситуація з рішенням про заборону реекспорту нафти). Причиною цього є недостатнє врахування думки Прем’єр-міністра України при вирішенні кадрових питань. Виправданням є лише персональна відповідальність Президента за дії нової влади у післявиборний період. Професійність окремих членів Уряду викликає запитання. 

Дія влади: зміна організації роботи Уряду

При формуванні Уряду здійснена спроба відійти від галузевого принципу формування на користь функціонального, підтвердженням чому є призначення віце-прем’єр-міністрів, яким делеговано виконання чітко визначених функцій: адміністративна та адміністративно-територіальна реформа, європейська інтеграція [2]. Позитивом є також те, що були визначені члени Уряду, які мають нести персональну відповідальність за пріоритетні напрями політики.

Оцінка. До компетенції віце-прем’єр-міністра Р.Безсмертного віднесено питання формування та реалізації державної політики стосовно проведення в Україні адміністративної та адміністративно-територіальної реформи; координацію діяльності державних органів у цих сферах; підготовку законопроектів та відповідних нормативно-правових актів, необхідних для проведення реформ; забезпечення відкритості проведення адміністративної та адміністративно-територіальної реформ, що передбачає інформування громадськості про основні пріоритети, хід та результати здійснюваних заходів. Щоправда, відкритим залишається питання інституційного забезпечення проведення адміністративної реформи.

До компетенції віце-прем’єр-міністра О.Рибачука віднесене широке коло питань євроінтеграційної політики, координації діяльності органів виконавчої влади, спрямованої на створення передумов для набуття Україною членства в ЄС. Однак викликає запитання потенційна ефективність обраного інституційного забезпечення політики європейської інтеграції [3].

Як позитив варто відзначити колегіальний характер роботи Уряду, реальне обговорення проектів урядових рішень на засіданнях Уряду. Проте значною вадою є відсутність додаткового інструмента вироблення та узгодження політики, подолання міжкомпетенційних колізій — на порушення чинного Тимчасового регламенту КМУ не створені урядові комітети, хоч у Програмі діяльності КМУ міститься зобов’язання: “Перетворити урядові комітети в реальні робочі органи Кабінету Міністрів та інструмент координації діяльності і взаємодії центральних органів виконавчої влади, узгодження проектів рішень (Адміністративна реформа)”.

Дія влади: затвердження Програми діяльності КМУ “Назустріч людям”

У Програмі діяльності Уряду [4] відображені питання адміністративної реформи та наміри зосередити роботу Уряду на стратегічних питаннях, делегувати урядовим органам і місцевим державним адміністраціям вирішення питань щоденного адміністрування. Заявлено, що до першочергових завдань Уряду віднесено опрацювання проекту Закону “Про Кабінет Міністрів України”, який чітко визначить функції та повноваження міністрів та механізми їх взаємодії з іншими органами державної влади.

Оцінка. За змістом Програма діяльності Уряду є реальним політичним документом, можливо, дещо переобтяженим за обсягом. Недоліком є те, що Програма діяльності Уряду підготовлена і представлена Парламенту до призначення Прем’єр-міністра та членів Кабінету, без опрацювання в парламентських комітетах. Симптоматично, що із 40 позицій плану підготовки для розгляду на засіданнях Уряду найважливіших питань формування та реалізації державної політики у першому півріччі 2005р. лише один пункт 26 “Про запровадження громадського моніторингу ефективності роботи органів виконавчої влади” є похідним від Програми діяльності Уряду в частині адміністративної реформи [5].

Дія влади: формування місцевих державних адміністрацій

Голови обласних державних адміністрацій (ОДА) призначалися практично одночасно із формуванням Уряду. Процес призначення голів районних державних адміністрацій (РДА) триває досі.

Оцінка. Позитивом є те, що владою досягнуто досить чіткого політичного позиціонування регіональних і місцевих керівників органів виконавчої влади і спрямованість Уряду на впорядкування структур місцевих державних адміністрацій [6].

Негативом є очевидне порушення встановленого Конституцією порядку внесення Урядом кандидатур на призначення головами ОДА. Призначення голів РДА (в Україні — 490 районів) було хаотичним, неоперативним, упродовж тривалого часу більшість РДА виявилися некерованими та безконтрольними (січень — 4 розпорядження Президента про звільнення голів РДА; лютий — 179, березень — 645, квітень — 79 розпоряджень Президента України про звільнення та призначення голів РДА). Процес формування корпусу заступників голів ОДА та керівників РДА супроводжувався рядом порушень законодавства про державну службу (наприклад, стосовно написання заяв про звільнення з посад).

Не відбулося радикального оновлення влади в багатьох регіонах.

Дія влади: формування Ради національної безпеки і оборони (РНБО) України та розширення її компетенції

Виданий Президентом Указ “Про деякі питання організації діяльності Ради національної безпеки і оборони України” №208 від 8 лютого 2005р. вносить багато неоднозначних новацій у повноваження та організацію діяльності РНБО України, а сам акт був оприлюднений із значним зволіканням.

Оцінка. Указ допускає численні порушення конституційних норм щодо розширення складу та сфери повноважень РНБО України, статус та діяльність якого регулюються спеціальним Законом. Крім того, цим Указом Президент надав керівникові секретаріату РНБО України незаконні та необґрунтовані повноваження. Теми проведених РНБО України засідань (наприклад, стосовно адміністративної реформи [7]), а також планованих заходів (наприклад, стосовно судової реформи) свідчать, що РНБО України втручається у сферу компетенції Уряду.

Дія влади: реформування Секретаріату КМУ

Зобов’язання реформувати апарат Уряду, усунути практику доручень та адміністрування з його боку стосовно центральних органів виконавчої влади випливають з положень Програми діяльності КМУ.

Оцінка. Позитивом є доповнення Тимчасового регламенту КМУ (розділ “Порядок розроблення концептуальних засад реалізації урядової політики”) Методикою підготовки доповідної записки КМУ. Методика передбачає процедуру підготовки відповідних документів, включно із стандартними формами, що дозволить уніфікувати документи, які надходять на розгляд КМУ.

Однак структура Секретаріату КМУ не відображає значних змін чи перебудови стилю роботи, надалі не забезпечується положення Програми діяльності Уряду про те, що “кожний нормативно-правовий акт Уряду, кожен проект законодавчого акта проходитиме експертизу на предмет можливих зловживань”.

Недоліком є також збереження посади Міністра КМУ.

Дія влади: реформування системи центральних органів виконавчої влади

Простежується намір Уряду побудувати систему за секторним принципом, який передбачає формування цілісних секторів/сфер управління міністрів та максимально забезпечує можливе представлення міністрами в Уряді всього спектру питань виконавчої гілки влади (оголошено на засіданнях Уряду, присвячених питанням адміністративної реформи, зокрема, 12 лютого 2005р.). Також заявлено про плани впорядкування (ліквідації) органів зі спеціальним статусом і скорочення кількості державних комітетів.

Оцінка. Завершеними кроками можна вважати створення Міністерства у справах молоді та спорту на основі існуючих Міністерства у справах сім’ї, дітей та молоді та Державного комітету з питань фізичної культури та спорту [8], Міністерства культури і туризму на базі Міністерства культури і мистецтв України та Державної туристичної адміністрації України [9]. Заслуговує підтримки широке запровадження механізму “спрямування і координації” міністрами діяльності державних комітетів[10]. Щоправда, непослідовною є обмеженість кадрових повноважень Міністра фінансів стосовно Державної митної служби та Державної податкової адміністрації. На жаль, відкладеним залишається питання утворення МВС європейського зразка, яке мало б поглинути МНС та ін. органи. Також варто відзначити відмову від виконання окремих задекларованих заходів (наприклад, ліквідації Державіаслужби та Держкомпідприємництва), що свідчить про прорахунки в технології прийняття рішень.

Варто також згадати внесення змін до структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій[11]. Разом з тим, вирішення питань організаційної структури є суто технічним питанням, порівняно з прийняттям рішення про реорганізацію системи центральних органів та чітким визначенням функцій органів виконавчої влади. Більш ефективним є з’ясування організаційної структури органів влади після функціонального аналізу, а не навпаки (див. Програму діяльності Уряду: “Провести функціональне обстеження діяльності існуючих органів виконавчої влади виходячи з того, що кожна зайва управлінська ланка шкідлива; оптимізувати на основі результатів такого аналізу структуру центральних органів виконавчої влади”).

Дія влади: реформування державної служби

Основні засади реформи визначає Концепція розвитку законодавства про державну службу, схвалена попереднім Президентом. Сьогодні Головне управління державної служби України опрацьовує проект змін до цього стратегічного документа. Для підготовки проекту нового Закону “Про державну службу” створено відповідну робочу групу. Міністерство юстиції опрацьовує проект Кодексу честі державного службовця.

Оцінка: Робочою групою схвалено концептуальні підходи до реформування державної служби, закладені в Концепції розвитку законодавства про державну службу, а також обговорено перший робочий варіант проекту Закону “Про державну службу” (в новій редакції). Проте наявність реальної політичної волі до реформи системи державної служби ще слід буде підтвердити.

Дія влади: реформування організації діяльності міністерств

Указом Президента України “Про зміну кількісного складу керівництва у системі центральних органів виконавчої влади” [12] ліквідовані посади перших заступників міністрів — керівників апарату міністерств, перших заступників міністрів у зв’язках з Верховною Радою України, а також обмежено число заступників міністрів та заступників керівників інших центральних органів виконавчої влади.

Оцінка. Негативом є те, що не завершено розмежування функцій політичних посадовців та державних службовців. Заступники міністрів формально зберігають статус державних службовців, хоча виконують політичні функції. Вищезазначеним Указом передбачено, що міністр має не більше чотирьох заступників, у т.ч. одного першого. Ця норма вже була порушена, зокрема, в Міністерстві України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи [13], де призначено двох перших заступників міністрів.

Недоліком є також те, що у Міністерстві закордонних справ України, Міністерстві транспорту і зв’язку України, Міністерстві охорони навколишнього природного середовища України, Міністерстві України у справах молоді та спорту продовжують залишатися перші заступники міністрів – керівники апарату міністерств. У Міністерстві юстиції України, крім цього першого заступника працює також перший заступник міністра у зв’язках з Верховною Радою України.

Необхідно також зауважити, що цей Указ є сумнівним з точки зору відповідності Конституції України, оскільки регулює питання організації діяльності органів виконавчої влади, що підлягають регулюванню виключно законом. Прямим порушенням Конституції України є положення Указу про віднесення посад заступників міністрів та заступників керівників інших центральних органів виконавчої влади “до числа керівників відповідного міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади”. Очевидно, зроблено це з метою виправдати антиконституційну практику вирішення кадрових питань щодо зазначених осіб Президентом України, започатковану Л.Кучмою. Отже, проблема легітимного врегулювання організації діяльності центральних органів виконавчої влади залишається відкритою. Питання запровадження посади державних секретарів міністерств також продовжує залишатися на порядку денному Уряду.

Дія влади: реалізація Президентом і КМУ права законодавчої ініціативи

У Верховній Раді від Президента України як суб’єкта законодавчої ініціативи зареєстровано 13 законопроектів. За 100 днів роботи нового Уряду від нього як суб’єкта законодавчої ініціативи у Верховній Раді зареєстровано 35 законопроектів (у т.ч. два проекти постанов — “Про Програму діяльності Кабінету Міністрів України” та “Про проект Закону України про внесення змін до Закону України “Про Державний бюджет України на 2005 рік” та деяких інших законодавчих актів” і п’ять законопроектів про ратифікацію міжурядових угод та конвенцій).

Оцінка. Президент України не реалізував свого права відповідно до ст.93 Конституції України щодо законопроектів, визначених Президентом України як невідкладні, і які розглядаються Верховною Радою України позачергово. Законопроектна діяльність Уряду є надзвичайно низькою — для порівняння: за період з першого засідання Уряду під керівництвом Прем’єр-міністра В.Ющенка (1 лютого 2000 р.) до 30 квітня 2000р. КМУ вніс до Верховної Ради 67 законопроектів.

Вкрай негативним є факт накладення Президентом вето на Кодекс адміністративного судочинства (прийнятий парламентом 17 квітня 2005р.), який мав стати процесуальною основою для запровадження адміністративної юстиції і гарантувати належний судовий захист прав людини від порушень з боку влади.

Дія влади: законодавче забезпечення адміністративної реформи

Кабінетом Міністрів України утворено чотири робочих групи з опрацювання законопроектів про Президента, Кабінет Міністрів, територіальний устрій України, про державну службу.

Оцінка. Позитивної оцінки заслуговує максимально широке обговорення законопроекту “Про територіальний устрій”, ініційоване Р.Безсмертним. Але загальна оцінка за показником законодавчого забезпечення адміністративної реформи є негативною, оскільки жодного з законів не прийнято, і навіть Закон “Про Кабінет Міністрів України” не набув чинності.   

Дія влади: запровадження прозорості, відкритості в діяльності виконавчої влади

Кабінет Міністрів заявив про “прозорість і публічність діяльності Уряду та виконавчої влади в цілому”, про те, що “всі рішення, зміст яких не стосується безпеки держави, нормативно-правові акти…, інформація про витрачання державних коштів повинні бути доступні всім громадянам, у тому числі через Інтернет”, про “практику публічного діалогу членів Уряду з громадськістю з питань реалізації державної політики у відповідній сфері”.

Оцінка. Уряд порушує свої декларації — при прийнятті змін до Державного бюджету на 2005р. не лише громадськість не мала можливість ознайомитися з положеннями цього документа, але й народні депутати, які голосували за нього. Це суперечить заявленим у Програмі діяльності Уряду намірам про “впровадження міжнародних стандартів прозорості бюджетного процесу та звітності про результати виконання бюджету, забезпечення їх доступності для суспільства та інвесторів (Бюджетна політика)”.

Негативом також є велика кількість нормативних документів Президента, що виходять із грифом “Опублікуванню не підлягає” (станом на 5 травня 2005р. — 40 актів Президента України).

 

1. Указ Президента України “Про Секретаріат Президента України” №108 вiд 24 січня 2005р.; Указ Президента України “Питання Секретаріату Президента України” №111 вiд 27 січня 2005р.; Розпорядження Президента України “Положення про Кабінет Президента України” №47 вiд 8 лютого 2005р.; Розпорядження Президента України “Положення про Прес-службу Президента України” №48 вiд 8 лютого 2005р.; Розпорядження Президента України “Про граничну чисельність працівників Секретаріату Президента України” №464 вiд 10 березня 2005р.; Указ Президента України “Про призначення І.Тарасюка Керівником Державного управління справами” №572 вiд 1 квітня 2005р.

2. Розподіл повноважень між першим віце-прем’єр-міністром та віце-прем’єр-міністрами здійснено Постановою КМУ “Про функціональні повноваження Першого віце-прем’єр-міністра і віце-прем’єр-міністрів України” №175 від 3 березня 2005р.

3. Постанова КМУ “Деякі питання координації діяльності органів виконавчої влади у сфері європейської інтеграції” №174 вiд 3 березня 2005р.

4. Постанова КМУ “Про Програму діяльності Кабінету Міністрів України” №115 вiд 4 лютого 2005р.

5. Розпорядження КМУ “Про затвердження плану підготовки для розгляду на засіданнях Кабінету Міністрів України найважливіших питань формування та реалізації державної політики у першому півріччі 2005 року” №63 від 12 березня 2005р.

6. Указ Президента України “Про вдосконалення структури місцевих державних адміністрацій” №593 вiд 3 квітня 2005р.

7. Указ Президента України “Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 березня 2005 року “Про засади реформування системи центральних органів виконавчої влади” №658 вiд 15 квітня 2005р.

8. Указ Президента України “Про Міністерство України у справах молоді та спорту” №381 вiд 26 лютого 2005р.

9. Указ Президента України “Про Міністерство культури і туризму України” №680 від 20 квітня 2005р.

10. Указ Президента України “Про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України” №675 від 20 квітня 2005р.; Указ Президента України “Питання Міністерства фінансів України” №676 від 20 квітня 2005р.; Указ Президента України “Про Міністерство економіки України” №677 від 20 квітня 2005р.; Указ Президента України “Питання Міністерства праці та соціальної політики України” №679 від 20 квітня 2005р.; Указ Президента України “Про Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи” №681 вiд 20 квітня 2005р.; Указ Президента України “Питання Міністерства юстиції України” №701 від 20 квітня 2005р.

11. Постанова КМУ “Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій” №179 від 12 березня 2005р.

12. Указ Президента України “Про зміну кількісного складу керівництва у системі центральних органів виконавчої влади” №455 вiд 10 березня 2005р.

13. Див.: Указ Президент України “Про призначення Ю.Соловкова першим заступником Міністра України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи” №767 вiд 7 травня 2005р. та Указ Президента України “Про призначення Т.Амосової першим заступником Міністра України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи” №768 вiд 7 травня 2005р.