1.3. Дослідження щодо стану справ з корупцією

1.3. Дослідження щодо стану справ з корупцією

1.3.1. Наявність загальнодержавних, регіональних, місцевих досліджень щодо проблеми корупції, звітів за результатами аналізу корупційних ризиків;

у т.ч. здійснених державними органами/органами місцевого самоврядування, інститутами громадянського суспільства, бізнес-асоціаціями, міжнародними організаціями

1.3.2. Наявність секторальних/відомчих досліджень щодо проблеми корупції, зокрема досліджень щодо довіри до органів, відповідальних за запобігання і протидію корупцію

1.3.3. Дослідження щодо стану справ з корупцією, що здійснюються на періодичній основі з метою оцінки якісних характеристики корупції у динаміці

1.3.4. Дослідження, які використовувались для розробки та оцінки стану імплементації заходів антикорупційної політики

Дослідження стану корупції є одним із наріжних каменів антикорупційної політики країни. До нещодавніх позитивних зрушень держава не використовувала потенціал цього інструменту ефективно, хоча ще в Конвенції ООН проти корупції закріплена обов’язковість наявності механізмів моніторингу ситуації з корупцією та ефективності протидії їй. Рекомендація 1.3 Третього раунду Стамбульського плану дій з протидії корупції ОЕСР також наголошує на проведенні «регулярних досліджень корупції з метою забезпечення аналітичної бази для моніторингу реалізації Антикорупційної стратегії та розробки її подальших поновлень». Ця Рекомендація залишалась єдиною повністю невиконаною, бо в Україні був відсутній уніфікований інструментарій дослідження проблеми корупції, а також єдина точка збирання, аналізу відповідної інформації та напрацювання пропозицій задля покращення якості рішень у сфері антикорупційної політики.

Тож необхідність системного та цілеспрямованого моніторингу ситуації щодо корупції закріплена в українському антикорупційному законодавстві: Закон «Про засади державної антикорупційної політики (Антикорупційна стратегія)» покладає на НАЗК, як на єдиний такий центр, уповноважений щодо організації та проведення досліджень стану корупції, підготовку проекту щорічної національної доповіді щодо реалізації засад антикорупційної політики, яку має затвердити ВР. В доповіді[1] міститиметься узагальнений аналіз ситуації щодо корупції.[2] Він передбачає використання результатів опитувань населення чи окремих соціальних груп щодо корупції та протидії їй, а також впливу здійснюваних заходів на рівень корупції.

Так само одним з очікуваних результатів Державної програми щодо реалізації засад державної антикорупційної політики (Антикорупційної стратегії) на 2015–2017 роки є «формування та реалізація державної антикорупційної політики на основі результатів аналізу достовірних даних про корупцію та чинників, які її обумовлюють, впровадження ефективного моніторингу та координації реалізації антикорупційної політики незалежним спеціалізованим органом із залученням представників громадянського суспільства». Для цього передбачено створення інструментів отримання достовірної інформації щодо кількісних та якісних показників корупції, зокрема «затвердження та апробація загальнонаціональної методики оцінки рівня корупції».

Затвердження методології оцінки рівня корупції, проведення на регулярній основі досліджень щодо якісних та кількісних показників корупції відповідно до вищезгаданих нормативно-правових актів та передбачення відповідного фінансування на це, залучення до них інститутів громадянського суспільства були і минулою рекомендацією Альтернативного звіту з оцінки ефективності державної антикорупційної політики.[3]

Перші кроки в напрямку її виконання вже зроблені. В рамках проекту міжнародної технічної допомоги «Підтримка діагностики, моніторингу та переслідуванню корупції в Україні», спільно з Координатором проектів ОБСЄ в Україні, НАЗК було напрацьовано і в січні 2017 р. схвалено Методику стандартного опитування щодо рівня корупції в Україні[4]. Можна привітати те, що в презентації її проекту, що відбулась 29 листопада 2016 р.[5], брали участь представники Інституту прикладних гуманітарних досліджень, влади (Адміністрації Президента, Уряду, МЮ, Національної поліції, НАБ, ГП, САП), міжнародних організацій (EUAM, ПРООН, ЄС), експертної спільноти (РПР та ін.) та медіа.

22 грудня 2016 р. у НАЗК, за участі представників державних органів, міжнародних організацій, громадськості, член Національної ради з питань антикорупційної політики М. Буроменський презентував результати пілотного дослідження рівня корупції в Україні[6], проведеного за підтримки Програми розвитку ООН в рамках міжнародної технічної допомоги ОБСЄ на основі Методики стандартного опитування щодо рівня корупції в Україні[7].

Позитивною рисою Методики є те, що вона є сталою, відкритою і прозорою, що надасть можливість громадськості готувати на її основі альтернативний звіт, на кшталт цього дослідження або дослідження, проведеного ГО «Антикорупційний штаб» і Міждисциплінарним науково-освітнім центром протидії корупції НаУКМА «Оцінка виконання антикорупційної стратегії: досягнення та проблеми», присвяченого аналізу виконання Антикорупційної стратегії на 2014–2017 роки і Державної програми з її реалізації протягом 2015–2016 років[8].

Запропонована Методика є якісною і зможе забезпечити коректне поєднання об’єктивних та суб’єктивних даних, тобто оцінки сприйняття стану та поширеності корупції з урахуванням даних про реальні корупційні практики. Її було підготовлено за результатами дослідження застосування в Україні міжнародного Індексу сприйняття корупції (ІСК) Transparency International, який визнано надзвичайно корисним з точки зору загальної інформованості щодо питань корупції[9]. ІСК базується на різній кількості незалежних опитувань й оцінок рівня адміністративної та політичної корупції в державному секторі, в яких беруть участь міжнародні фінансові і правозахисні експерти (у т.ч. Світового банку, організацій Freedom House, World Economic Forum тощо). Такий спосіб побудови ІСК обрано через надмірну важкість надання точної оцінки рівня корупції, спираючись лише на фактичні дані шляхом порівняння відомостей про кількість хабарів, звинувачень чи судових справ тощо[10]. Індекс є оцінкою від 0 (дуже високий рівень корупції) до 100 (украй низький рівень корупції). В ІСК–2016 Україна отримала 29 балів, що на 2 бали краще минулорічного показника, однак недостатньо добре для країни, влада якої ще три роки тому назвала боротьбу з корупцією своїм основним пріоритетом[11].

З метою доповнення ІСК та відображення різних аспектів корупції Transparency International робить низку досліджень на міжнародному і національному рівнях. Всесвітньо відоме міжнародне дослідження Барометр світової корупції (БСК) традиційно присвячується вимірюванню впливу корупції на життя громадян у різних країнах світу. Барометр дозволяє визначати суспільну думку щодо участі громадян у корупційних діях та їхню оцінку діяльності органів влади в подоланні корупційних зловживань. Результати БСК-2016 свідчать про більш проактивний підхід до змін – 29% наших співгромадян готові відмовитись платити хабар.

Проте, проблема корупції досі лишається у трійці найактуальніших для нашої держави – це засвідчили 56% респондентів. На питання, чи знизився рівень корупції за останні чотири роки, 72% українців відповіли заперечно. Спроби уряду змінити цю ситуацію 86% опитаних оцінюють негативно. Найкорумпованішими українці назвали: державних службовців (65%), парламент (64%), працівників податкової сфери (62%), суддів (61%), президента та прем’єр-міністра (60%), представників місцевих органів влади (55%), поліцію (54%), керівників бізнесу (46%), релігійних лідерів (32%). І це не дивно, адже 38% наших співгромадян протягом останнього року давали хабар при взаємодії з органами влади[12]. При цьому вважають за непотрібне повідомляти про корупцію 42% опитаних, адже 16% – переконані, що це нічого не змінить, а 14% бояться наслідків такого викриття. Можна назвати українців досить сміливими викривачами, адже майже кожен третій житель Європи та країн Центральної Азії не повідомляє про корупцію через страх помсти.[13]

Такі результаті у цілому подібні до результатів низки проведених в Україні соціологічних досліджень щодо ставлення населення до проблеми корупції, зокрема, дослідження «Стан корупції в Україні­ – 2015», проведеного Київським міжнародним інститутом соціології[14], або «Сприйняття реформ: підсумки першого року моніторингу»[15], проведеного Kantar TNS Ukraine на замовлення офісу підтримки Національної ради реформ наприкінці 2016 р. За ним 45% опитаних готові особисто повідомляти, якщо стануть свідками корупційного правопорушення. Більшість респондентів вважає, що в першу чергу боротьбу з корупцією потрібно розпочати в судах і правоохоронних органах (61% та 51% відповідно), а домінуюча більшість, – що в Україні активної боротьби з корупцією не ведеться (85%).

Вимірюванням рівня довіри до органів, відповідальних за запобігання і протидію корупції, займається Центр Разумкова. В його соціологічних дослідженнях «Оцінка громадянами ситуації в країні, ставлення до суспільних інститутів, електоральні орієнтації»[16] видно, що загалом рівень довіри до владних інститутів є досить низьким порівняно з довірою до суспільних інститутів (де лідерами є волонтерські та громадські організації), а частка тих, хто довіряє владним інститутам, істотно нижча за частку тих, хто їм не довіряє. Найкращі показники довіри серед досліджуваних органів, відповідальних за запобігання і протидію корупції, має СБ – 29,4% (недовіри – 53,4%). На другому місці НАБ – йому повністю і скоріше довіряють 28,1% опитаних (зовсім і скоріше не довіряють – 52,3%). Гірші показники довіри у прокуратури – тільки 10,3% (недовіри ­– 80%) та поліції ­– 23,7% (недовіри – 63,9%). Рівень довіри до НАЗК не вимірювався.[17]

Прикладом національного дослідження Transparency International є Національна система доброчесності (НСД). Вона охоплює державні органи (Парламент, Уряд, органи судової влади тощо), політичні партії, громадянське суспільство, ЗМІ та бізнес як основних гравців, діяльність яких дотична до боротьби з корупцією. При належному функціонуванні вони утворять здорову та стійку національну систему доброчесності, що ефективно долатиме корупцію в рамках більш широкої боротьби проти зловживання владою, інших службових злочинів і незаконного привласнення в усіх його формах. Однак, якщо вони будуть характеризуватись відсутністю відповідних правил і підзвітності – корупція справлятиме негативний вплив на суспільну мету справедливого зростання, сталого розвитку і соціальної згуртованості. Недостатній рівень доброчесності в межах однієї інституції може породжувати проблеми у всій системі загалом.

Концепція НСД була напрацьована та впроваджувалась як елемент загального підходу Transparency International до протидії корупції. Загалом дослідження охоплює 13 сфер[18], які оцінюються у системному зв’язку із соціальними, економічними, політичними та культурними основами системи доброчесності. Головним завданням дослідження НСД є оцінка функціонування відповідних інституцій та секторів у їх сукупності, виявлення особливостей їх взаємодії, що є необхідною передумовою виявлення корупційних ризиків та напрацювання ефективної стратегії протидії цим ризикам. Останнє дослідження 2015 року засвідчило загальну слабкість Національної системи доброчесності України. Найсильнішою сферою НСД стало громадянське суспільство, а найслабшими сферами – політичні партії та бізнес[19].

Зважаючи на те, що корпоративний сектор в Україні потребує більшої прозорості та підзвітності перед суспільством, протягом 2016 року на всеукраїнському рівні оцінено рівень прозорості звітності 50 приватних компаній і 50 державних підприємств у рамках дослідження Transparency International Україна «Прозорість корпоративної звітності»[20]. Цей рейтинг розроблено за міжнародною методологією, в ньому оцінювались наявні антикорупційні програми приватних компаній та державних підприємств, їх організаційна прозорість. Для бізнесу наводились загальні рекомендації з покращення доступності інформації і звітування, оскільки лише 38% приватних та державних українських компаній працювали на засадах прозорості та підзвітності.

З цим рейтингом корелює серія опитувань думки підприємців про ситуацію з корупцією в державних органах України «Рівень сприйняття корупції бізнесом», зроблена Transparency International Україна, аудиторською фірмою «PwC Україна», GfK Україна та ПриватБанком. Це дослідження посилювало міжсекторальну взаємодією бізнесу із владою та громадськістю задля допомоги державі у просуванні ключових реформ у сфері доброчесності влади та протидії корупції.[21] Всі дані систематизовано та передано керівництву держави та інституцій, безпосередньо відповідальних за впровадження реформ та боротьбу з корупцією в Україні[22].

Громадянське суспільство підтверджує актуальність обраних ним тем секторальних досліджень. Так, у світлі децентралізації, Transparency International Україна та Інститут політичної освіти в рамках проекту «Розбудова прозорості в містах України» до середини 2017 року виміряють прозорість ста найбільших міст через такі показники як: а) доступ до інформації; б) публічні закупівлі; в) конфлікт інтересів; г) місцеві інвестиції тощо, та розроблять рейтинг прозорості місцевого самоврядування. Після рейтингування в 15 містах з найнижчим рівнем прозорості будуть проведені тренінги для громадських активістів, журналістів і представників влади. Учасники заходів дізнаються про кращі практики боротьби з корупцією та підвищення прозорості на місцевому рівні. На завершальному етапі аналітики повторно виміряють прозорість міст для оцінки ефективності дворічного проекту. Базовою для дослідження є методологія Transparency International Словаччина, до якої включені релевантні й актуальні індикатори для аналізу муніципалітетів України[23].

Через запровадження державного фінансування політичних партій, в рамках проекту «Посилення механізмів впровадження антикорупційної політики в Україні – на основі досвіду Латвії у сфері моніторингу фінансування політичних партій», експертами відділень Transparency International в Україні та Латвії підготовлено дослідження «Контроль фінансів політичних партій від А до Я. Досвід Латвії», презентований у Києві в грудні 2016 р.[24] Мета видання – надати уряду і громадським активістам інструменти для побудови системи контролю за фінансуванням українських політичних партій, яка значною мірою залежить від ефективності роботи НАЗК. Посібник-довідник з латвійського досвіду надіслано до НАЗК, ЦВК, Рахункової палати і до шести парламентських партій[25].

Експерти Центру протидії корупції проаналізували практику правоохоронних органів щодо накладання арешту на майно в резонансних кримінальних провадженнях у корупційних злочинах представників режиму Януковича у 2014–2016 роках. Результати моніторингу викладено в аналітичній записці[26]. На основі доступної у публічних джерелах інформації Центр протидії корупції виділив та описав кілька схем, що найчастіше використовувалися для виведення коштів з українських банків[27]. Обидва дослідження презентовані на ІІІ Щорічній конференції з повернення активів «Повернення украдених активів корумпованої політичної еліти: арешт; конфіскація; управління», яку Центр протидії корупції та Transparency International Україна організували в грудні 2016 року для українських правоохоронних органів, антикорупційних інституцій й урядовців, відповідальних за розслідування корупційних злочинів та повернення украдених активів у власність держави або постраждалим особам[28]. Рекомендації Конференції направлено у відкритому листі Головою Правління Transparency International Хосе Уґасом до Президента України[29].

У 2016 році Центр протидії корупції випустив розширений аналітичний звіт, в якому проаналізував досягнення в реформі публічних закупівель, роботу системи контролюючих і правоохоронних органів й описав подальші кроки для зменшення корупції в державних закупівлях.[30] Детальний аналіз закупівель ліків через міжнародні організації та рекомендації для поліпшення закупівельного процесу на наступні роки можна знайти в іншому аналітичному звіті Центру протидії корупції: «Державні закупівлі ліків 2015 – вихід з корупційної коми»[31].

Експерти Центру політичних студій та аналітики «Ейдос» Р. Скляров та Г. Канєвський презентували policy paper «Як подолати зволікання з державними закупівлями у сфері охорони здоров’я у 2015 році»[32] та «Як запобігти зриву та затягуванню державних закупівель у сфері оборони»[33]. Додатково центр «Ейдос» спільно з «Міжнародним інститутом демократій», «Центром Локального Самоврядування», «Інститутом «Республіка» розробили методичний матеріал «Політична корупція: як розпізнати та подолати», який розкриває суть явища політичної корупції, описує міжнародний досвід у боротьбі з його причинами, деталізує механізм державного фінансування партій та процес звітування політичними партіями про фінансову діяльність, а також функції контролюючих органів та інструменти для активних громадян щодо контролю за партійними касами[34].

1.3.5. Фінансування досліджень на антикорупційну тематику, у т.ч. з державного, місцевих бюджетів чи за рахунок технічної допомоги

1.3.6. Визначення уповноваженої інституції щодо організації та проведення досліджень стану корупції

1.3.7. Публічний доступ до досліджень щодо проблеми корупції, їх оприлюднення на офіційних сайтах інституцій та в засобах масової інформації

На офіційному веб-сайті НАЗК публікуються дослідження щодо корупції в Україні[35], чого не можна сказати про публікацію в ЗМІ[36]. Більшість з них фінансувалась за рахунок міжнародної технічної допомоги, проте державних коштів для громадськості на проведення антикорупційних досліджень, особливо у видатках НАЗК, відповідно до законів про Державний бюджет на 2016 та 2017 роки, не передбачено, що свідчить про невиконання минулої рекомендації Альтернативного звіту[37]. Винятком є Тернопільська облдержадміністрація, яка виділила 30 тис. грн. з обласного бюджету на проведення соціологічних досліджень стану корупції у Тернопільській області з наступним обговоренням й оприлюдненням у ЗМІ[38].

Висновки і рекомендації.

1. В Україні почала запроваджуватись національна система оцінювання рівня корупції і спеціальний соціологічний інструментарій як її базовий елемент, що дозволить фіксувати динаміку показників поширеності корупції та сприйняття населенням ефективності антикорупційної діяльності. Варто передбачити можливість перевірки первинних даних, їх тлумачення, результатів державного вимірювання рівня корупції задля підвищення довіри до них. Слід не допускати політичних та ідеологічних спекуляцій під час проведення досліджень щодо стану справ з корупцією та прийняття ОДВ та ОМС рішень на їх основі.

2. Схвалена методика стандартного опитування щодо рівня корупції в Україні, яка пропонується як стандартизований інструмент систематичного моніторингу та оцінки рівня корупції та результативності антикорупційної діяльності в Україні, є позитивним першим кроком на шляху до усування неспроможності держави проводити антикорупційні дослідження і до запровадження нової моделі державної політики щодо запобігання і протидії корупції.

Рекомендується розробити Антикорупційну стратегію на 2018 і наступні роки та Державну програму з її реалізації на підставі якісного міждисциплінарного (соціологічного, юридичного тощо) аналізу антикорупційної політики і дослідження рівня корупції в Україні, а також результатів виконання попередньої Стратегії. Необхідно систематично контролювати впровадження заходів Антикорупційної стратегії та Державної програми, а також передбачити інструменти реагування на їх невиконання або неналежне виконання.

3. Організації громадянського суспільства залишаються чи не найактивнішими дослідниками стану справ з корупцією, але переважно не мають можливість отримання на це державного фінансування. Для виправлення цього треба передбачити у державному бюджеті, у т.ч. у видатках на діяльність НАЗК, кошти на замовлення і проведення антикорупційних досліджень.