exit
search

Січень 2020

Щотижневий політичний аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції, та ін.

Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка –прохання надіслати листа за адресою doboni@pravo.org.ua (Мар'яна Добоні, менеджер з комунікації).

Політичний аналіз подій 13 – 20 січня 2020 року 

Політичний аналіз подій 1 – 13 січня 2020 року

 

Політичний аналіз подій 13 – 20 січня 2020 року

Окружний адмінсуд м. Києва буде контролювати формування ВККС та діяльність ВРП, а також дисциплінарну практику щодо прокурорів

1. Подія

15 січня Верховна Рада ухвалила закон «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду справ» (далі – закон).

До другого читання профільний комітет Парламенту пропонував віднести до юрисдикції Верховного Суду розгляд справ про оскарження актів, дій чи бездіяльності конкурсної комісії, утвореної для проведення конкурсу на зайняття посади члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі – ВККС) та Комісії з питань доброчесності та етики (Етична комісія). Проте на пленарному засіданні ВРУ ці правки були відхилені, а тому розгляд такої категорії спорів буде здійснювати Окружний адміністративний суд м. Києва. Натомість були підтримані правки, які передають на розгляд до Окружного адміністративного суду м. Києва справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів (раніше такі справи розглядав Верховний Суд).

2. Оцінка ЦППР

У політичних аналізах подій за 13-20 травня, 10-17 червня 2019 року експерти ЦППР повідомляли про ймовірну роль Окружного адміністративного суду м. Києва в дестабілізації та блокуванні роботи ВККС. Понад те, як випливає з матеріалів негласних слідчих дій, опублікованих Національним антикорупційним бюро України, нібито голова та судді цього суду через підконтрольних їм осіб ініціювали судові справи щодо членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів задля уникнення проходження кваліфікаційного оцінювання та забезпечення контролю за діяльністю цього органу. Цей суд також відомий ухваленням низки рішень, які отримали негативний суспільний і навіть міжнародний резонанс (скасування націоналізації Приватбанку, зупинення конкурсу на посаду голови митниці та формування Ради громадського контролю при Державному бюро розслідувань, поновлення Р. Насірова на посаді голови Державної фіскальної служби тощо), масовою неявкою його суддів на оцінювання та численними журналістськими розслідуваннями щодо способу життя його суддів. Тобто існують обґрунтовані сумніви в незалежності суддів цього суду.

Конкурсна комісія для добору членів ВККС та Комісія з питань доброчесності та етики є новими суб'єктами в системі судоустрою, створення яких було ініційоване Президентом В. Зеленським. Зважаючи на їхній правовий статус та повноваження, розгляд справ за їхньою участю доцільніше було б передати на розгляд Верховного Суду, оскільки саме він є судом першої інстанції у спорах з ВККС (участь у формуванні якої бере конкурсна комісія) та Вищою радою правосуддя (контроль за діяльністю якої здійснює Комісія з питань доброчесності та етики).

Експерт ЦППР Р. Куйбіда вважає, що «дії Парламенту можуть свідчити про те, що судді Окружного адміністративного суду є лояльними до політичної влади, і їх можуть використовувати для «коригування» діяльності нових органів у судовій системі, якщо вони демонструватимуть незалежність».

Нагадаємо, ЦППР раніше надавав експертний висновок щодо первісної редакції цього законопроекту.

 

Конституційний Суд почав розглядати справу про неконституційність судової реформи Президента В. Зеленського

1. Подія

15 листопада 2019 року Верховний Суд звернувся з поданням до Конституційного Суду України, у якому обґрунтовував неконституційність:

  • зменшення максимальної кількості суддівських посад у Верховному Суді з 200 до 100 та механізму скорочення чинного складу суду;
  • зменшення розміру посадового окладу судді Верховного Суду;
  • скасування квотного принципу формування ВККС;
  • діяльності Комісії з питань доброчесності та етики (зокрема, щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів Верховного Суду та ініціювання звільнення членів ВРП);
  • змін до дисциплінарної процедури.

16 січня Конституційний Суд почав розглядати подання, проте у зв'язку з неготовністю до засідання представниці Парламенту після часткового заслуховування інших учасників провадження оголошено перерву до 21 січня.

2. Оцінка ЦППР

На запит судді-доповідача в цій справі ЦППР надав висновок з питань, порушених у конституційному поданні. На думку Центру, неконституційним є:

  • скорочення максимальної чисельності суддів Верховного Суду та встановлений у законі його механізм, якщо не буде доведено легітимну мету реорганізації Верховного Суду та дотримання конституційної процедури цієї реорганізації;
  • скорочення строку надання пояснень від суддів чи прокурорів щодо судових справ у дисциплінарній процедурі;
  • неможливість відкладення принаймні першого засідання в дисциплінарній справі у разі наявності переконливої інформації про поважність причин неприбуття на засідання судді, скаржника чи їх представників.

Інші ж положення, які оспорює Верховний Суд, на думку Центру, відповідають Конституції.

 

Вища рада правосуддя затвердила методологію оцінювання професійного досвіду кандидатів до ВККС

1. Подія

14 січня Вища рада правосуддя (ВРП) затвердила Методологію оцінювання професійного досвіду кандидатів на зайняття посади члена ВККС. Максимальна кількість балів, яку може отримати кандидат за цим критерієм, становить 10, з яких 5 балів виставляється за професійний стаж, а решта – за участь у законопроектній роботі, наявність наукових публікацій, наукового ступеня (вченого звання) та професійні здобутки. Крім того, конкурсна комісія може оцінити кандидата в 0 балів, якщо буде отримана достовірна інформація про його невідповідність вимогам закону або неетичну/недоброчесну поведінку.

Усього у конкурсі до ВККС кандидат зможе отримати 100 балів.

2. Оцінка ЦППР

Затверджена Методологія встановлює дискримінаційні умови для кандидатів, які не є суддями. Так, кандидати зі стажем роботи суддею понад 10 років можуть отримати 3 бали, натомість максимальна кількість балів за адвокатську, наукову чи викладацьку діяльність становить 2 бали (за умови її здійснення понад 5 років). Таким чином, ВРП намагається додатково забезпечити перевагу суддів під час конкурсу до ВККС. Цей намір також видно з Положення про проведення конкурсу (див. детальний аналіз).

Окрім того, ВРП надзвичайно звузила межі розсуду членів конкурсної комісії та в Методології підмінила якісне оцінювання складових критерію на кількісне (хоч у п. 2.3 і зазначено, що якісні показники мають першочергове значення). Виходячи зі змісту п. 3.1 Методології, формальна відповідність кандидата певній складовій критерію свідчить про отримання ним максимальної кількості балів за цю складову. Якість професійного досвіду кандидата практично не враховується.

На думку експертів ЦППР, таким регулюванням ВРП хоче впливати на результат добору нових членів ВККС і повністю нівелювати роль міжнародних експертів у цій процедурі. За цих умов міжнародні організацій можуть відмовитися делегувати експертів до складу конкурсної комісії. Отже, важливо організувати процес конкурсу без будь-якої участі ВРП.

 

Кримінальну відповідальність за статеві злочини проти дітей посилено та впроваджується Єдиний реєстр таких осіб з метою превенції

1. Подія

16 січня набрали чинності зміни до Кримінального, Кримінально-виконавчого кодексів України та Закону України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» (Закон України №409-ІХ), якими передбачено:

1) впровадження Єдиного реєстру осіб, засуджених за злочини проти статевої свободи та статевої недоторканості малолітньої особи. Держателем реєстру є Міністерство юстиції України. Користувачами реєстру є керівники прокуратур та органів досудового розслідування, прокурори, слідчі та інші уповноважені особи Національної поліції України та Державного бюро розслідувань. А за запитом право на отримання відомостей мають керівництво педагогічних закладів різних рівнів у разі прийняття на роботу особи, яка буде працювати з малолітніми дітьми;

2) посилення кримінальної відповідальності за злочини, вчинені проти статевої свободи та статевої недоторканості малолітньої особи (зміни до статей 152, 153 Кримінального кодексу України), аж до довічного позбавлення волі в разі повторності;

3) посилення правил адміністративного нагляду за такими особами. Зокрема, необхідність повідомляти органи Національної поліції про зміну місця проживання чи перебування ще впродовж трьох або шести років після зняття або погашення судимості.

2. Оцінка ЦППР

Ухвалені до законодавства зміни мають негативний характер, адже можуть призвести до погіршення ситуації із злочинами проти статевої свободи малолітніх осіб та порушень у сфері захисту персональних даних.

По-перше, посилення кримінальної відповідальності шляхом простого збільшення розміру санкції – хибний шлях, яким іде переважна частина законодавчих ініціатив. Якщо проблеми полягають у невідворотності покарання, то жодне збільшення розміру санкції не призведе до бажаного результату. Кримінальне законодавство це не універсальний інструмент, який може «полагодити будь-яку соціальну проблему». Проблема рецидиву таких злочинів пов’язана із слабким наглядом, відсутністю можливості ресоціалізації засудження осіб, хворих на педофілію (це наразі не виключає осудності) тощо.

По-друге, прирівнювання умисного вбивства з обтяжуючими обставинами (санкція – довічне позбавлення волі) до повторного зґвалтування малолітньої особи є непропорційним покаранням. Встановлення однакового покарання за вбивство і за зґвалтування та сексуальне насильство, поєднане з ним, може критично збільшити кількість випадків убивства малолітніх осіб під час або відразу після вчинення цих злочинів. Очевидно, що в разі загрози однакового покарання, це вплине на поведінку особи, яка вчиняє злочин, а надавати показання у суді буде просто нікому.

По-третє, запозичення ідеї Єдиного реєстру з так званого американського «Закону Меган» (1994) хороша, проте її реалізація може мати великі загрози для захисту персональних даних. Модель «напівзакритого» реєстру створює широке поле для зловживань та «зливу» персональних даних. Коло посадових осіб органів правопорядку вкрай широке (понад десяти тисяч осіб), а осіб, які отримують інформацію за запитами (керівники педагогічних установ), вимірюється сотнями тисяч. Понад те, термін зберігання таких даних не встановлено, а також виходить за межі погашення або зняття судимості, що не відповідає назві Реєстру.

Таким чином, погоджуємося, що проблема в суспільстві наявна, проте вона потребує розв’язання не тільки кримінально-правовими інструментами, а й іншими. При цьому ризики від дисбалансованих санкцій та незахищеного реєстру переважають користь ухвалених змін до законодавства.


Політичний аналіз подій 1 – 13 січня 2020 року

Конституційний Суд заборонив змінювати Конституцію в частині введення додаткових підстав дострокового припинення повноважень народного депутата України

1. Подія

Конституційний Суд України 27.12.2019 р. надав негативний висновок у справі щодо відповідності законопроекту про внесення змін до статті 81 Конституції України (щодо додаткових підстав дострокового припинення повноважень народного депутата України) (реєстр. № 1027) вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Це вже третій ініційований Президентом України законопроект про внесення змін до Конституції України (із числа семи законопроектів, що були ініційовані 29 серпня 2019 р.), який не відповідає вимогам частини першої статті 157 Конституції України. Незважаючи на те, що запропоновані в законопроекті зміни не спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України, КСУ звертає увагу на таке:

- задля посилення парламентської дисципліни законопроект вводить багато оціночних понять, що не відповідає критеріям чіткості, однозначності та передбачності, як того вимагає юридична визначеність – складова принципу верховенства права. У зв’язку з цим такі поняття можуть стати вразливими щодо їх дискреційного (а в окремих випадках – свавільного) застосування парламентською більшістю на свою користь та на шкоду меншості вже на рівні звичайних законів;

- автоматична втрата мандата народним депутатом України без рішення Верховної Ради України на підставі встановлення судом лише самого факту будь-якого «неособистого голосування» —  безвідносно до характеру дії (дій) народного депутата України, обставин, за яких такий факт мав місце, без установлення природи особистої участі народного депутата України та без урахування того, що стосовно поведінки народного депутата України можуть виявитися обставини пом’якшувального характеру — не відповідатиме вимозі домірності, а будь-які обмеження прав і свобод людини і громадянина є допустимим виключно за умови, що такі обмеження є домірними (пропорційними);

- ПАРЄ та Венеційська комісія вже неодноразово висловлювали своє занепокоєння з приводу фактичного збереження імперативного мандата в Україні, який суперечить європейським стандартам представницького мандата та порушує незалежність депутатів як представників народу: «у жодній європейській державі, крім України, не існує імперативного мандата, а вимога стосовно того, щоб депутатові було невільно виходити з будь-якої фракції, є безсумнівним і кричущим порушенням європейської традиції вільного мандата парламентарів»;  

- оскільки КСУ дійшов висновку, що запропоновані зміни до Конституції України, які передбачають додаткові підстави для припинення повноваження народного депутата України, не відповідає вимогам частини першої статті 157 Конституції України, то питання щодо процедури дострокового припинення повноважень народного депутата України за рішенням Верховного Суду в таких випадках дослідження вже не потребують.

2. Пропозиція ЦППР

Відповідно до Конституції України відсутність висновку КСУ щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України положенням статей 157, 158 Конституції України унеможливлює подальший розгляд і схвалення цього законопроекту ВРУ. Рекомендуємо Президенту України як суб’єкту права конституційної ініціативи, що вніс цей законопроект, його відкликати.

Задля уникнення випадків ініціювання Президентом України конституційних змін, що не узгоджуються із конституційними принципами верховенства права та поділу державної влади, засадами демократичної, правової держави та які в разі запровадження загрожуватимуть правам і свободам людини і громадянина, будь-які зміни Конституції мають готуватися у відкритому режимі з ґрунтовним експертним обговоренням.

 

Народний депутат з «групи Коломойського» пропонує «відкатати» судову реформу назад

1. Подія

2 січня народний депутат від партії «Слуга народу» М. Бужанський, якого Рух «Чесно» відносить до т. зв. «групи Коломойського», зареєстрував законопроект «Про внесення змін до деяких законів України (щодо забезпечення функціонування судової влади в Україні відповідно до міжнародних стандартів судочинства)» (далі – законопроект).

Законопроектом запропоновано:

- виключити законодавче положення щодо максимальної кількості суддів Верховного Суду та передати вирішення цього питання до повноважень Вищої ради правосуддя (далі – ВРП) і голови Державної судової адміністрації;

- змінити принцип формування Вищої кваліфікаційної комісії суддів (далі – ВККС) (7 членів обиратиметься суддями, а 5 призначатиме ВРП за результатами конкурсу) та конкурсної комісії для відбору її членів (замість членів Ради суддів та міжнародних експертів, конкурсну комісію формувати з представників Ради суддів, омбудсмана, Національної академії правових наук, Ради адвокатів і Громадської ради доброчесності);

- змінити склад Комісії з питань доброчесності та етики, виключивши з її складу міжнародних експертів, та суттєво скоротити її повноваження (позбавити її права проводити перевірку кандидатів у члени ВРП і здійснювати дисциплінарне провадження щодо суддів Верховного Суду). Також істотно ускладнюється процедура звільнення члена ВРП за поданням комісії (для звільнення необхідна буде кваліфікована більшість голосів членів ВРП);

- вилучити суддів і кандидатів у судді з числа осіб, які повинні проходити перевірку за Законом України «Про очищення влади»;

- збільшити строки дисциплінарного провадження щодо суддів;

- повернути завищені розміри заробітних плат суддів Верховного Суду, членів ВРП та ВККС, які існували до змін у 2019 році.

2. Оцінка ЦППР

На думку експертів ЦППР, законопроект за змістом є «контрреформою» не лише стосовно законодавчих змін, проведених у 2016 році та ініційованих Президентом П. Порошенком, а й щодо змін, ініційованих у 2019 році Президентом В. Зеленським. Більшість положень законопроекту спрямована на збереження стійких корупційних зв'язків у судовій системі та посилення механізмів залежності суддів.

Автор законопроекту пропонує повністю усунути міжнародних експертів від добору та перевірки доброчесності членів ВККС та ВРП. Законодавчі зміни 2019 року ініційовані, Президентом В. Зеленським, передбачили залучення міжнародних експертів до відбору членів ВККС, оцінки доброчесності кандидатів/членів ВРП та ВККС, що мало стати гарантією прозорості та чесності відповідних процедур. Натомість автор законопроекту на заміну міжнародним експертам пропонує надати вирішальне значення у цих процедурах суб'єктам (судді, науковці, адвокати, омбудсмен), діяльність яких призвела до «консервування» негативних явищ у судочинстві та змусила Президента В. Зеленського ініціювати нову судову реформу у 2019 році.

Автор законопроекту пропонує повернути квотний принцип формування ВККС, за якого більшість (7) членів комісії обиратимуть судді, а 5 – призначатиме ВРП за результатами конкурсу. Такий принцип формування ВККС уже дискредитував себе в попередні роки, оскільки став однією із перешкод для зменшення масштабів корупції в судовій системі.

За законопроектом буде знівельована роль Комісії з питань доброчесності та етики. Метою цієї комісії є забезпечення прозорості і підзвітності членів ВРП та ВККС, а також перевірка доброчесності кандидатів до складу ВРП. Згідно із законопроектом перевірку доброчесності кандидатів до складу ВРП комісія проводити не буде. Члена ВРП можна буде звільнити на підставі подання комісії кваліфікованою більшістю членів ВРП, а не на спільному засідання ВРП із комісією, як це передбачено тепер. Це унеможливить очищення ВРП від членів, які не відповідають вимогам доброчесності.

Автор законопроекту пропонує виключити суддів із числа осіб, на яких поширюється Закон України «Про очищення влади». Фактично це дасть змогу люстрованим у минулому посадовцям обіймати посади суддів в суді будь-якого рівня, що цілком суперечить логіці люстраційної процедури. Також законопроект повертає на посаду судді В. Татькова (голову Вищого господарського суду часів В. Януковича) – єдиного суддю, звільненого за Законом «Про очищення влади» через порушення вимог несумісності.

Автор законопроекту пропонує повернути завищені розміри заробітних плат суддів Верховного Суду, членів ВРП та ВККС (приблизно еквівалент 10 тис. дол. США щомісяця), які існували до змін у 2019 році. Прийняття цієї зміни відновить проблему величезного розриву заробітних плат суддів Верховного Суду та інших судів, а також необґрунтовано великих винагород членам ВККС та ВРП.