Конституційний Суд визнав Закон “Про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України)” конституційним. Аналіз від експертів ЦППР

Подія

1 листопада 2022  р. Велика палата Конституційного Суду ухвалила Рішення № 2-р/2022 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції Закону “Про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України)” від 3 вересня 2019 року № 27-IX. КСУ дійшов висновку, що конституційну процедуру розгляду, ухвалення та набрання чинності Законом № 27-IX не було порушено, а тому оспорюваний Закон визнаний таким, що відповідає Конституції. Крім того, КСУ наголосив, що йому належить здійснювати подальший (а posteriori) конституційний контроль щодо конституційних поправок після набрання ними чинності, оскільки відсутність судового контролю за процедурою розгляду та ухвалення законів про внесення змін до Конституції може мати наслідком обмеження чи скасування прав і свобод людини і громадянина, ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності або зміну конституційного ладу у спосіб, не передбачений Конституцією.

Юридична оцінка

Юридичні наслідки рішення КСУ № 2-р/2022 виходять далеко за межі питання чинності та конституційності Закону № 27-IX, оскільки в цьому рішенні зачіпаються фундаментальні питання ролі та наслідків конституційного контролю в контексті процедури зміни  Конституції та збереження стабільності конституційного правопорядку. 

Конституція чітко визначає обов’язковість попереднього (a priori) контролю законопроєктів щодо змін до Конституції, однак нічого не говорить про можливість КСУ здійснювати контроль a posteriori такого закону після набрання ним чинності. На це звертала увагу Венеційська комісія^[1] (CDL-AD(2010)044, пункт 31; CDL-AD(2022)012, пункт 29), і цю ж саму позицію спочатку підтвердив КСУ в аналізованому рішенні (пункт 2.3 мотивувальної частини). Однак, якщо КСУ у рішенні № 8-рп/98 розширив обсяг своїх повноважень щодо здійснення конституційного контролю a priori (що можна було хоч якось обґрунтувати відповідно до положення статті 159 Конституції), то у рішенні № 2-р/2022 КСУ остаточно відніс до обсягу своїх повноважень можливість здійснювати також конституційний контроль a posteriori щодо діючого закону про внесення змін до Конституції України (пункт 2.4 мотивувальної частини рішення № 2-р/2022), але, на наш погляд, без належного конституційного обґрунтування цих повноважень в контексті цієї справи.

Визнавши таку можливість здійснювати контроль а posteriori, КСУ фактично вніс ще більше дисонансу у конституційну доктрину з цього питання, сформовану ним раніше^[2]. Жодна із юридичних позицій, які були раніше обґрунтовані КСУ у контексті контролю a posteriori  (рішення від 26 червня 2008 року № 13-рп/2008, від 30 вересня 2010 року № 20-рп/2010, ухвала від 5 лютого 2008 року № 6-у/2008), не була логічно завершеною у рішенні № 2-р/2022, що вносить ще більший ступінь юридичної невизначеності в обсяг здійснення конституційного контролю щодо внесення змін до Конституції і породжує загрози для стабільності конституційного правопорядку.

Крім того, системне застосування на практиці офіційної позиції КСУ у рішенні № 2-р/2022 щодо першої сесії новообраної Верховної Ради як чергової сесії після останньої сесії Верховної Ради попереднього скликання в сукупності з офіційним тлумаченням КСУ положення “на наступній черговій сесії Верховної Ради України”, яке міститься у статті 155 Конституції (рішення № 1-рп/2016), також може мати негативні наслідки для стабільності конституційного правопорядку. Зокрема, така позиція КСУ може заохотити[1] [2]  політичних акторів до серйозних зловживань конституційною процедурою всупереч дотриманню принципу правовладдя при проведенні конституційної реформи.

Ситуація ускладнюється тим, що у рішенні № 2-р/2022 КСУ так і не сформував конституційної доктрини щодо правової природи законів про внесення змін до Конституції України, їх співвідношення з юридичним тілом Конституції (лише використав новий термін “конституційна поправка”), а також їх відмежування від звичайних законів, чим фактично ототожнив наслідки здійснення конституційного контролю як для звичайних законів, так і для  законів про внесення змін до Конституції.  

Експерти ЦППР наголошують на тому, що як конституційний контроль a priori щодо потенційних конституційних змін, так і конституційний контроль a posteriori щодо діючих конституційних змін є нетиповими конституційними механізмами, які використовуються відносно рідко^[3]. Принаймні серед країн Європи Україна є єдиною державою, де позиція Конституційного Суду щодо законопроєкту про внесення змін до Конституції є обов’язковою (а не рекомендаційною) для Парламенту. Варто взяти до уваги, що з політичної сторони поточний дизайн повноважень КСУ щодо здійснення конституційного контролю змін до Конституції часто породжував кризові явища, які негативно впливали і на діяльність самого КСУ^[4]. 

Щодо конституційного контролю a posteriori, то Венеційська комісія вказує на такі важливі нюанси його застосування. По-перше, існують різні форми такого контролю, зокрема, формальний^[5] контроль є більш поширеним, ніж субстантивний^[6]. По-друге, навіть у тих країнах, де формальний судовий контроль теоретично можливий, його, як правило, ніколи не застосовують на практиці, а в деяких з них від нього взагалі свідомо відмовилися лише на тій підставі, що суди не можуть ставити себе над конституцієдавцем. По-третє, субстантивний контроль є “проблематичним інструментом, який слід застосовувати лише в тих країнах, де він уже випливає з чіткої та усталеної доктрини, і навіть там слід чинити обережно, надаючи конституцієдавцю простір для обдумування” (CDL-AD(2010)001, пункт 235; CDL-AD(2022)012, пункт 23). Крім того, “якщо рішення суду ґрунтується лише на формальних чи процедурних підставах, то наслідок такого рішення в площині матеріального права також має бути взято до уваги. Іншими словами, остаточне рішення має ґрунтуватися на тесті домірності (пропорційності), відповідно до якого вимогу конституційності має бути збалансовано з негативними наслідками скасування конституційної поправки, яку оспорено“ (CDL-AD(2010)044, пункт 38; CDL-AD(2022)012, пункт 48).^[7]

З огляду на це, експерти ЦППР визнають потребу перегляду конституційного дизайну здійснення КСУ контролю a priori та a posteriori щодо змін до Конституції України. Зокрема, в ході майбутньої конституційної реформи в Україні було б доцільно провести перегляд таких правил внесення змін до Конституції, наприклад:

• розмежувати в Конституції закони про внесення змін до Конституції (конституційні поправки) та звичайні закони, визначити їхню правову природу (тобто ввести класифікацію законів), а також обсяг та спосіб потенційного конституційного контролю щодо кожного із них;
• визначити мінімальний і максимальний строки, в межах яких Парламент може розглянути та ухвалити закон щодо внесення змін до Конституції України;
• передбачити рекомендаційний характер висновку КСУ при здійсненні ним конституційного контролю a priori;
• в разі наділення КСУ експліцитними повноваженнями щодо конституційного формального контролю a posteriori встановити граничний термін оскарження до Конституційного Суду ухвалених, але недіючих конституційних поправок, а також юридичні наслідки визнання таких поправок неконституційними. 

---

[1] Все-таки, варто зазначити, що Венеційська комісія визнала той факт, що “можливі два полярні тлумачення Конституції: перше – що Конституція не виключає подальшого (a posteriori) контролю конституційних поправок; друге – що Конституція виключає подальший (a posteriori) контроль конституційних поправок. Саме Конституційному Судові України належить витлумачити це остаточно” (CDL-AD(2022)012, пункти 52-58, 68-69).

[2] Венеційська комісія також звертала увагу на непослідовність практики КСУ з цього питання і наголосила на тому, що “послідовність судової практики Конституційного Суду є важливою для того, щоб не руйнувати юридичну визначеність та конституційну стабільність” (CDL-AD(2022)012, пункти 40-51).

[3] “Венеційська комісія визнає, що визначення обсягу та природи конституційного контролю конституційних поправок у кожній конкретній країні є результатом складного балансу між принципами “народного суверенітету” та “правовладдя”, куди так само входить і питання встановлення розумних меж відносної участі судової влади. Навіть якщо майже в усіх європейських державах саме парламент є основним полем діяльності в питанні внесення змін до конституції, так само є обґрунтованим “обов’язковий і системний контроль національним конституційним судом конституційної поправки, що здійснюється ще до того, як поправку ухвалять або після її ухвалення парламентом”. Венеційська Комісія вважає, що саме конституцієдавцю належить здійснити збалансований вибір між зазначеними вище принципами, а Конституційному Судові належить поважати зроблений конституцієдавцем вибір і виробити послідовну практику в цьому питанні.” (CDL-AD(2022)012, пункт 22).

[4] Зокрема, після ухвалення змін до Конституції 2004 р. (Закон № 2222-IV) КСУ протягом тривалого часу (з 18 жовтня 2005 р. по 4 серпня 2006 р.) фактично був виключений з механізму державної влади, оскільки політичні актори допускали можливість скасування КСУ Закону № 2222-IV до того, як він набере чинність: ВРУ блокувала роботу КСУ через недопущення складання присяги новопризначеними суддями КСУ на засіданні ВРУ, а також зволікала у призначенні суддів КСУ за своєю квотою (див. Розвиток публічного права в Україні (доповідь за 2005-2006 роки) // За заг. ред. Н.В. Александрової, І.Б. Коліушка. К.: Вид. Конус-Ю, 2007. С. 38-47; висновок Венеційської комісії CDL-AD(2006)016). Інший приклад – після того, як КСУ у 2019 р. надав три негативні висновки і два висновки із застереженнями щодо законопроєктів про внесення змін до Конституції, ініційованих Президентом, між Офісом Президента та КСУ розпочалося політичне протистояння, кульмінацією якої стало протиправне скасування Президентом указу про призначення двох суддів КСУ та призначення ним двох суддів КСУ без наявності відповідних вакансій у 2021 р.   

[5] Контроль щодо дотримання належних процедур ухвалення конституційної поправки.

[6] Контроль конституційної поправки на предмет її відповідності незмінюваним положенням або фундаментальним принципам Конституції (наприклад, положення частини першої статті 157 Конституції України).

[7] Юридична спільнота до сьогодні пам’ятає, якими були негативні наслідки, породжені рішенням КСУ № 20-рп/2010 щодо конституційного контролю a posteriori змін до Конституції 2004 р. (Закон № 2222-IV), і яким чином В. Янукович домігся узурпації влади завдяки прямому тиску на КСУ (незадовго до ухвалення цього рішення чотири судді КСУ пішли у відставку і замість них були призначені нові, більш лояльні судді).

__________________________________________

Ця публікація стала можливою завдяки щедрій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з Міжнародного Розвитку (USAID). ЦППР був відповідальний за зміст публікації, але він не обов’язково відображає погляди USAID або Уряду США.