Щотижневий аналіз 25 – 31 березня 2025 року

Унеможливлення адміністративного тиску на суб’єктів декларування чи сприяння уникненню відповідальності за недостовірне декларування

Подія

18 лютого зареєстровано Проєкт Закону «Про внесення змін до Закону України «Про запобігання корупції» щодо уточнення порядку декларування» (реєстраційний № 13026, далі – Проєкт Закону). Ним, зокрема, пропонується:

1) змінити редакцію ч. 8 ст. 46 Закону «Про запобігання корупції» (далі – Закон), з якої виключити відповідальність суб’єкта декларування за розбіжності у відомостях, зазначених в інформаційно-телекомунікаційних і довідкових системах, реєстрах, банках даних (далі – реєстрах) та будь-яких документах;

2) змінити редакцію абз. 1 ч. 3 ст. 47 Закону, згідно з якою Національне агентство з питань запобігання корупції (далі – НАЗК) забезпечує суб’єктам декларування автоматизоване завантаження до форми декларації відомостей про них та членів їхніх сімей, які містяться в реєстрах; додати нову ч. 4 ст. 47 Закону, згідно з якою пропонується звільняти суб’єкта декларування від відповідальності за неповноту зазначення відомостей у декларації у разі незабезпечення НАЗК вимог щодо автоматизованого завантаження відомостей до декларації; додати нову ч. 5 ст. 47 Закону, згідно з якою інформація з обмеженим доступом, що міститься в Єдиному державному реєстрі декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі – ЄДРДО), буде надаватись третім особам за умови обов’язкового інформування суб’єкта декларування про надання такої інформації не пізніше ніж у день, наступний за днем її надання;

3) змінити редакцію ч. 5 ст. 51-3 Закону, згідно з якою повна перевірка декларації проводиться в частині об’єктів декларування, не охоплених повною перевіркою декларацій відповідного суб’єкта декларування за попередні періоди, крім випадків встановлення вироком у кримінальному провадженні, що набрав законної сили; доповнити ст. 51-3 Закону новою ч. 6, згідно з якою під час проведення повної перевірки декларації суб’єкта декларування НАЗК здійснює перевірку відомостей про майно та доходи суб’єкта декларування та членів його сім’ї виключно за період здійснення ним діяльності, пов’язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, та протягом одного року після припинення такої діяльності.

Позиція ЦППР

Проєкт Закону має такі вади.

1. Зміни до ст. 51-3 Закону суперечать вимогам ЄС. У Звіті Європейської Комісії щодо України від 8 листопада 2023 року прямо зазначено, що «Україна має прийняти закон, який вилучить із закону про запобігання корупції положення, що обмежують повноваження НАЗК щодо продовження перевірки активів, які вже пройшли процес перевірки, та обмеження повноважень НАЗК щодо перевірки майна, придбаного декларантами до вступу на державну службу, без шкоди для правил, що застосовуються до національної безпеки під час війни» (крок 3 висновків Єврокомісії щодо оцінки впровадження). Згідно з Законом від 8 грудня 2023 року № 3503-IX було внесено відповідні зміни до редакції ч. 5 ст. 51-3 Закону, а також виключено ч. 7 ст. 51-1. Проєкт Закону є спробою повернутись до попередньої редакції.

У НАЗК з’являються нові інструменти, які дозволяють виявити раніше не виявлені доходи. Крім того, процес від оголошення підозри до винесення вироку займає багато часу, що ускладнює перевірку фактів, встановлених у вироку. До того ж згідно з даними офіційної статистики невелика частина проваджень щодо корупційних кримінальних правопорушень доходять до вироку, тому пропозиції Проєкту Закону унеможливлюють повну перевірку НАЗК тих об’єктів, щодо яких такі факти були виявлені під час кримінального провадження або провадження щодо адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією.

У Пояснювальній записці до Проєкту Закону зазначено, що «необхідно унеможливити адміністративний тиск на суб’єктів декларування та дублювання перевірок». Водночас, жодних пояснень, яким чином повторні перевірки тиснуть на суб’єктів декларування, немає.

2. Не можна погодитись з підставою для звільнення від відповідальності суб’єкта декларування за неповноту зазначення відомостей у декларації у разі незабезпечення НАЗК автоматизованого завантаження відомостей до форми декларації, а також з доцільністю відповідного обов’язку НАЗК (ч. 4 ст. 47 Закону). Крім того, враховуючи формулювання у новій редакції ч. 8 ст. 46 Закону, суб’єкт декларування може (а не зобов’язаний) уточнити та/або доповнити відомості у декларації щодо себе та членів своєї сім’ї, які були автоматично завантажені з реєстрів.

НАЗК не повинно забезпечувати автоматичне заповнення декларацій з доступних реєстрів. Декларацію подає суб’єкт декларування та саме він несе відповідальність за достовірність відомостей. Реєстри та відповідні системи НАЗК спрощують заповнення декларації та мають сприйматися саме як допоміжний інструмент. У реєстрах і програмах можуть бути збої, але це не є підставою для не подання або неповного подання відомостей у декларації. Суб’єкт декларування краще за будь-які реєстри має знати обсяг свого майна, доходів, видатків, які потрібно відобразити у декларації. Сама по собі ідея декларування полягає в добровільному відображенні своїх доходів та видатків. У запропонованих змінах відповідальність за збір відповідної інформації перекладається на державу в особі НАЗК. Але два десятки відповідних працівників НАЗК очевидно не спроможні забезпечити заповнення навіть частини декларацій двох мільйонів декларантів і не мають робити цього.

3. Також не можна погодитись з обґрунтуванням пропозицій Проєкту Закону в частині редакції ч. 5 ст. 47 Закону щодо інформування суб’єкта декларування про доступ третіх осіб до його повних даних та/або членів його сім’ї з ЄДРДО ніби як порушення права на приватність.

У європейській, міжнародній і національній практиці неодноразово вказувалось на не тотожне розуміння права на приватність осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які не здійснюють таких функцій. Парламентська Асамблея Ради Європи у Резолюції від 25.12.2008 № 1165 (1998 р.) вказала, що публічні особи повинні усвідомлювати, що особливий статус, який вони мають у суспільстві, автоматично збільшує рівень впливу на приватність їхнього життя (п. 6). Практика Європейського суду з прав людини у контексті застосування статей 8, 10 Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод свідчить, що в демократичному суспільстві публічні службовці повинні погодитися з тим, що вони будуть піддані громадському контролю та критиці, оскільки це необхідно для забезпечення прозорості та відповідального виконання ними своїх функцій (Novaya gazeta v Voronezhe v. Russia, Castells v. Spain). Конституційний Суд України у рішенні № 2-рп/2012 від 20.01.2012 зазначив, що «перебування особи на посаді, пов’язаній зі здійсненням функцій держави або органів місцевого самоврядування, передбачає не тільки гарантії захисту прав цієї особи, а й додаткові правові обтяження. Публічний характер як самих органів – суб’єктів владних повноважень, так і їх посадових осіб вимагає оприлюднення певної інформації для формування громадської думки про довіру до влади та підтримку її авторитету у суспільстві» (п. 3.3). Таку позицію щодо розуміння права на приватність публічних службовців підтримують і правники.

Отже, Проєкт Закону №13026 не відповідає вимогам ЄС, викладеним у звіті Єврокомісії та необґрунтовано і непропорційно обмежує повноваження НАЗК.

Знову «реформа оплати праці» та особливості в Законі для окремих державних органів

Подія

25 березня Верховною Радою України прийнято Закон України про внесення змін до Закону України “Про державну службу” щодо удосконалення порядку співвідношення між рангами державних службовців і рангами посадових осіб місцевого самоврядування, військовими званнями, дипломатичними рангами та іншими спеціальними званнями та зарахування до стажу державної служби часу роботи на деяких посадах у військових адміністраціях.

Оцінка ЦППР

Законопроєктом реєстр. № 9478, проголосованим у першому читанні, пропонувалось вирішити два питання, які викладено у його назві:

– можливість присвоїти більш високі ранги деяким державним службовцям відповідно до співвідношень таких рангів з іншими спецзваннями;

– зарахувати до стажу державної служби час роботи на посадах у військових адміністраціях.

Що  ж насправді «важливого» вирішено?  

Напередодні голосування закону в сесійній залі, Комітет з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування розглянув Порівняльну таблицю до другого читання цього проєкту Закону.

До таблиці включено поправку № 6 авторства окремих народних депутатів України-членів цього Комітету, завдяки якій була спроба до назви додати «окремі питання проходження державної служби», а насправді передбачалось вирішити невластиве для цього проєкту Закону питання про спеціальні зарплати для деяких державних органів.

У поправці йде мова про вищі зарплати для 4 міністерств, а саме для Мінфіну, Мінекономіки, Мін’юсту та Мінцифри. Їх «піднято» до так званих конституційних державних органів (перший тип), де передбачено вищі зарплатні рівні. Інші міністерства залишаться в другому типі державних органів поруч з низкою центральних органів виконавчої влади.

Також прослідковується очевидна непослідовність, оскільки за тиждень Парламент змінив позицію, адже на минулому пленарному засіданні аналогічну поправку було поставлено на підтвердження і вона не набрала голосів.

І це ще не весь перелік «особливих» державних органів, а мова також про піднятий до другого типу Пенсійний фонд та підвищені рівні для його територіальних органів і звісно ж територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади, що координуються Мінфіном (Митна, Податкова служби, Держаудитслужба).

Крім того, однобоко виглядає збереження надбавки за вислугу років у розмірі до 50% посадового окладу виключно для працівників Апарату Верховної Ради України, які здобули таке право раніше, до набрання чинності Законом України “Про внесення змін до деяких законів України щодо впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад”. При цьому для всіх інших посад державної служби в державних органах така надбавка буде у розмірі не більше ніж 30 % від окладу. В таблиці запланованих реформ Плану для Ukraine Facility від Європейського Союзу результат («outcome») зменшення вислуги років з 50% до 30% не містив винятків.

Важливо зауважити, що ухвалення цього законопроєкту не визначене терміновим, на відміну від нещодавно прийнятого законопроєкту реєстр. № 8222, який був одним з індикаторів виконання Плану для Ukraine Facility, та не передбачене Планом законопроєктних робіт тощо.

Такий режим і підхід до ухвалення законів створює виклики для доброчесного формування політики у сфері державної служби й дедалі більше спостерігається тенденція закритості доступу до прийняття рішень, хоча Закон України «Про комітети Верховної Ради України» визначає, що засідання та інші заходи комітетів, які проводяться відкрито, мають право відвідувати, зокрема, представники громадських організацій. Питання реалізації цього права на сьогодні потребує уваги та вирішення.

Враховуючи викладене, ЦППР в цілому підтримує встановлення гідних зарплат усім політичним посадам і державним службовцям, але це має бути зроблено не вибірково, а системно, комплексно і прозоро, відповідно до місця органу в системі державної влади та виконуваної роботи посадовою особою, з врахуванням одного з основоположних принципів ЄС «equal pay for equal work» (рівної оплати за однакову роботу).

ЦППР вкотре наголошує, що лобіювання підвищення власних зарплат окремими представниками державних органів складає враження конфлікту інтересів в учасників таких заходів, тож тема прозорості та справедливості у сфері оплати праці публічного сектору залишатиметься особливо чутливим питанням для суспільства.

Повний текст прийнятого Закону очікується для подальшого його розгляду Президентом України, тож наші висновки зроблені на основі наявної інформації у картці законопроєкту, розміщеній на сайті Верховної Ради України за покликанням: https://itd.rada.gov.ua/BILLINFO/Bills/Card/42269.