Щотижневий аналіз 24 – 30 січня 2024 року

Індекс сприйняття корупції: український стрибок

Подія

Transparency International опублікувала щорічний Індекс сприйняття корупції (Corruption Perception Index – CPI) за 2023 рік. У ньому Україна отримала 36 балів зі 100, піднявшись у світовому рейтингу на рекордні 12 позицій – зі 116 на 104 місце. 

Нагадаємо, що у 2012-2022 роках Україна набирала або втрачала бали і вони змінювались так: 26 (144 місце) – 25 (144 місце) – 26 (142 місце) – 27 (130 місце) – 29 (131 місце) – 30 (130 місце) – 32 (120 місце) – 30 (126 місце) – 33 (117 місце) – 32 (122 місце) – 33 (116 місце).

Загалом же з 26 до 36 балів і зі 144 місця на 104 – це вагомий успіх, результат спільних зусиль держави, суспільства і міжнародних партнерів. 

Оцінка експертів ЦППР

СРІ – це результат комплексного дослідження. Він показує не рівень корупції, а її сприйняття, тобто як представники бізнесу та експерти оцінюють корупцію в публічному секторі. При цьому використовується понад десять джерел інформації та рейтингів.  Загальний показник держави залежить від формування нею антикорупційної політики, відкритості і прозорості органів державної влади, об’єктивності висвітлення проблеми корупції у медіа, заходів, що вживаються для запобігання і протидії корупції. 

Протягом 2023 року в Україні справді відбулися значні зрушення в антикорупційній сфері. Напрямок запобігання був відзначений затвердженням і початком виконання Державної антикорупційної програми на 2023–2025 роки, відновленням декларування публічних службовців та повних перевірок декларацій, поверненням державних закупівель на платформу ProZorro. Ключові антикорупційні органи (Національне антикорупційне бюро України, Спеціалізована антикорупційна прокуратура), а також АРМА отримали керівників, обраних за результатами прозорих конкурсів. Розпочато конкурс на посаду Голови Національного агентства з питань запобігання корупції. 

Після формування повноважного складу Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів і Громадської ради доброчесності відновилося кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів, наслідком якого має стати очищення судової системи від недоброчесних суддів. Новостворена Дорадча група експертів розпочала конкурс на посади відразу трьох суддів Конституційного суду України.

Минулого року також відбулася низка резонансних корупційних викриттів, розпочато кримінальні провадження щодо топ-посадовців. Підозри в корупції вручені ексголовам Верховного Суду і Фонду держмайна, суддям Київського апеляційного суду, кільком народним депутатам. Темпи роботи нарощує і Вищий антикорупційний суд, який виніс 65 вироків (у попередні 2019-2022 роки їх середня кількість становила 52). Олігархи, які до початку повномасштабного вторгнення росії мали досить потужний вплив на економіку і політику в Україні, зараз частково втратили свій вплив.

Заради об’єктивності варто зазначити, що всі ці успіхи відбувалися не без участі громадянського суспільства, яке час від часу мусило нагадувати державній владі про необхідність та важливість системних і послідовних кроків в антикорупційній сфері. У викритті корупції важливу роль відіграють журналістські розслідування. Суспільство чекає на логічне продовження розслідувань корупції в оборонній сфері, у 2024 має відбутися конкурс на посади суддів ВАКС, а Спеціалізована антикорупційна прокуратура, підрозділом отримавши жадану автономію, має підтвердити свою здатність діяти незалежно від Офісу Генпрокурора. 

Щоби Україна у наступні роки повторювала свій успіх і показник СРІ знову і знову зростав на 2-3 бали, необхідно продовжувати антикорупційну реформу, повністю виконати заходи, передбачені Державною антикорупційною програмою на 2021-2025 роки, розробити і прийняти Антикорупційну стратегію на період після 2025 року та нову державну програму з її виконання. І потрібно це, звісно, не заради місця у світовому рейтингу, а для кращого життя українців. Нагадаємо, що очолює список світових лідерів СРІ Данія з 90 балами, а серед друзів-сусідів України у Молдови та Угорщини по 42 бали, Румунії – 46, Польщі та Словаччини – по 54. Відтак, нам є кого переганяти.

Президент на захисті бізнесу: яке значення рішення РНБО щодо захисту економічної безпеки?

Подія

23 січня Президент ввів в дію рішення РНБО «Про невідкладні заходи із забезпечення економічної безпеки на період дії правового режиму воєнного стану» (Указ Президента України №21/2024), яким:

1.Рекомендовано утворити Раду з питань підтримки підприємництва в умовах воєнного стану. Надалі така Рада була утворена Указом Президента України від 26 січня №30/2024.

2.Уряду має внести на розгляд Верховної Ради законопроєкти про внесення змін до:
– Закону України «Про Бюро економічної безпеки України» щодо посилення механізмів функціонування Бюро економічної безпеки;
– КПК України, законів «Про оперативно-розшукову діяльність», «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» щодо встановлення додаткових гарантій захисту законних інтересів підприємництва під час здійснення кримінального провадження й забезпечення консолідації повноважень органів правопорядку щодо протидії правопорушенням, що посягають на економіку держави, в єдиному органі – Бюро економічної безпеки України (БЕБ);
– Закону України «Про оборонні закупівлі» щодо врегулювання граничного рівня прибутку для державних контрактів, що виконувалися / виконуються під час дії правового режиму воєнного стану.
А також провести аудит системи моніторингу ризиків і критеріїв для блокування податкових накладних та процедур і критеріїв їх розблокування.

3.Рекомендовано ОГП, ДБР, Нацполіції, БЕБ, СБУ:
– провести у тримісячний строк аудит вжитих щодо суб’єктів господарювання обмежувальних заходів у кримінальних провадженнях та визначити доцільність їх подальшого застосування, а також актуальність відображення інформації про них у публічних електронних реєстрах;
– утримуватися протягом трьох місяців від проведення процесуальних дій у кримінальних провадженнях, якщо таке застосування може заблокувати підприємницьку діяльність суб’єктів господарювання.

4.Рекомендовано ОГП з органами правопорядку невідкладно провести аудит кримінальних проваджень щодо субʼєктів підприємницької діяльності, а також спільно з Міністерством цифрової трансформації та Мінʼюстом забезпечити розроблення аналітичного модуля до ЄРДР щодо подання онлайн-скарг на незаконні дії правоохоронців щодо бізнесу.

29 січня Уряд на виконання п. 2 згаданого Рішення вніс до Верховної Ради проєкт Закону №10440 про внесення змін до КПК України та інших законодавчих актів щодо удосконалення роботи БЕБ, який вносяться зміни з метою удосконалення правових засад діяльності цього органу, зокрема, в частині, що стосуються виконання ухвал слідчого судді, суду про тимчасовий доступ до речей і документів та про обшук іншого володіння, а також підслідності окремих кримінальних правопорушень.

Оцінка ЦППР

На початку цього року експерти ЦППР уже звертали увагу на своєчасність та необхідність реформування Бюро економічної безпеки – органу правопорядку, який нещодавно розпочав свою роботу, проте за багатьма оцінками не виконує те призначення для якого створювався, а бізнес в Україні продовжує потерпати від незаконного тиску правоохоронців, що зменшує інвестиційну привабливість українських підприємств як на внутрішньому, так і зовнішньому ринку.

Нещодавні резонансні кримінальні провадження, які викликали збурення в суспільстві, адже стосуються відомих підприємців, насамперед інвестиційного банкіра І. Мазепи, в черговий раз привернули увагу до проблеми незаконного тиску на бізнес, що навіть в умовах воєнного стану залишається системною проблемою. На це звертає увагу як Рада бізнес-омбудсмена, українські підприємці та представники експертного середовища, так і міжнародні партнери України. Як наслідок Віцепремʼєрка з питань євроатлантичної інтеграції Ольга Стефанішина повідомила про те, що до щотижневого моніторингу антикорупційних та судових органів може додатись моніторинг органів правопорядку в контексті ситуації з реформуванням БЕБ. Такий крок свідчить про те, що це не просто окреме внутрішнє питання реформування органів правопорядку, а питання пріоритетних сфер реформування поряд із судовою та антикорупціною реформою, яке перебуває в фокусі уваги ЄС.

Відтак, згадане Рішення РНБО певним чином відповідає на актуальні питання державної політики щодо реформування БЕБ та практик кримінального переслідування у провадженнях, в яких присутні субʼєкти підприємницької діяльності. Якщо раніше про необхідність реформування БЕБ тією чи іншою мірою зазначалось у рішенні Комітету Верховної Ради з питань фінансів, податкової та митної політики визнав (лютий 2023) та  Звіті Єврокомісії (листопад 2023), то зараз мова йде про консолідовані дії, які очікуються як на нормативному рівні – розроблення системних змін до законодавства з боку Уряду, так і операційному – аудит проваджень, перегляд практик проведення слідчих та процесуальних дій тощо.

Разом з тим, розвʼязання проблеми нормативним шляхом почалось раніше та відбулось б і без відповідного Рішення РНБО. Понад те, Уряд зобовʼязувався раніше  ухвалити законодавство щодо “перезавантаження” БЕБ до кінця червня 2024 року відповідно до Меморандуму про економічну та фінансову політику від 24 березня 2023 року та від 19 червня 2023 року, з метою удосконалення правових засад діяльності БЕБ (в межах програми Extended Fund Facility (EFF), обсягом $17,5 млрд). Саме така мета і зазначена у Пояснювальній записці до проєкту Закону №10440, внесеного 29 січня Урядом на розгляд Верховної Ради. Тобто без згадки про Рішення РНБО, адже текст законопроєкту був схвалений ще в кінці 2023 року і перебував на етапі технічної фіналізації тексту перед внесенням до Верховної Ради.

Проєктом Закону №10440 пропонується посилити контроль з боку БЕБ за підслідними цьому органу кримінальним правопорушенням, а також обовʼязок залучати представників Ради бізнес-омбудсмена під час виконання ухвали про тимчасовий доступ до речей і документів та при проведенні обшуку (зміни до ст. 165 та 236 КПК України, відповідно). Без детального аналізу одразу варто зауважити, що складно уявити присутність таких осіб у декількох тисячах кримінальних проваджень, в яких БЕБ регулярно проводить ті чи інші дії. До того ж належний контроль за процедурою реалізації ухвал здійснюється не лише слідчими та оперативними працівниками, а насамперед прокурором та слідчим суддею, які мають реагувати на скарги у встановленому процесуальним законом порядку. Яким чином допоможе наявність додаткових представників під час проведення слідчих дій, які уже були санкціоновані слідчим суддею, судом (клопотання сторони обвинувачення визнано обґрунтованим та задоволено) сказати складно. Проте під час подальшого ретельного аналізу цього проєкту Закону можливо намір законодавця буде зрозумілим.

Поряд з ним ще 13 жовтня 2023 року профільний Комітет рекомендував Верховній Раді прийняти за основу законопроєкт №10088 «Про першочергові заходи щодо реформування БЕБ», про який ми писали раніше. Він стосується саме зміни організаційних засад діяльності цього органу, насамперед удосконалення конкурсних процедур відбору його керівництва та інших змін на посилення якості кадрів, які працюють в Бюро.

Що ж стосується рекомендацій «утриматись від проведення слідчих дій» та подібних — складно уявити практичну реалізацію, адже ні РНБО, ні Президент не наділені жодними процесуальними повноваженнями, а прокурори, які відповідають за тактику та стратегію кримінального переслідування, в межах яких вирішують чи проводити ту чи іншу слідчу або процесуальну дію, користуються високим рівнем незалежності. Відтак ні інші органи влади, ні навіть вищестоящі керівники не можуть втручатись у ці питання (за винятком надання обґрунтованих письмових вказівок чи вдавання до неформальних практик виключення «неправильних прокурорів» шляхом зміни групи прокурорів тощо).

Отже, нормативні рішення щодо «перезавантаження БЕБ» та внесення змін до КПК України щодо концентрування повноважень з розслідування економічних кримінальних правопорушення в одному органі правопорядку — БЕБ, розроблялись раніше і відповідні зобовʼязання Уряд поступово виконував до відповідно Рішення РНБО. Наразі ж стоїть питання якості та балансу цих змін, адже вони стосуються усього кримінального процесу і мають відповідати загальним засадам кримінального провадження. До того ж попередньо можна спекптично оцінити реалістичність присутності представників Ради бізнес-омбудсмена під час реалізації ухвал слідчого судді, суду про тимчасовий доступ до речей і документів та обшуку.

Водночас рекомендації слідчим та прокурорам щодо тактики та стратегії розслідування кримінальних проваджень, необхідність проведення аудиту та навіть створення ще одного інструменту для звернення з скаргами на незаконні дії в ЄРДР видаються малодієвими з огляду на неможливість втручання в роботу прокуратури, а також те, що повноваження з проведення слідчих та процесуальних дій наявні за будь-яких умов. Адже ключове питання в якості їх реалізації та контролем за цими діями, а не в самому факті наявності повноважень з кримінального переслідування за правопорушення, які можуть вчинятись субʼєктами підприємницької діяльності.

Відтак, варто посилювати судовий контроль за дотриманням прав і свобод людини з боку слідчих суддів, суду та здійснювати подальший розвиток як органів правопорядку, так і органів прокуратури, які здійснюють процесуальне керівництво у таких справах, зокрема шляхом посилення спеціалізованого органу правопорядку (БЕБ) та підвищення кваліфікації прокурорів. Жодні нормативні зміни не можуть розвʼязати проблему незаконного тиску на бізнес, це має бути комплекс заходів нормативного, кадрового, операційного характеру.